La mediación administrativa. Entre el derecho a una buena administración y la renovación de la justicia
| Autor | Beatriz Belando Garín |
| Páginas | 203-220 |
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El Derecho Administrativo ha sufrido en las últimas décadas un proceso de profunda mutación. El paradigma burocrático que predominó en el siglo xx, con una Administración legitimada exclusivamente en la aplicación de la ley, ha sido completada desde inales del siglo xx con la invocación a la eicacia, la eiciencia o la objetividad en la adopción de decisiones administrativas (artículo 9.3, 103.1 CE), proceso en el que ha inluido también el impacto de otras ciencias como la sociología o la economía.
Paralelamente a esta búsqueda de nuevos fundamentos a los decisiones administrativas, se ha producido una intensa transformación de las relaciones entre la sociedad y Estado. Muestras de estas nuevas relaciones son la devolución a los particulares de ciertas actuaciones de control, el
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nacimiento y la expansión del concepto Estado-regulador o la extensión del Derecho Administrativo a los sujetos privados. Todas estas cuestiones ya han sido destacadas por nuestra doctrina, por lo que no me corresponde analizarlas aquí, pero sí recordarlas para enmarcar la realidad en la que comienza a plantearse la mediación en nuestra disciplina.
El Derecho Administrativo ya no es examinado en la actualidad exclusivamente como el conjunto de instrumentos para defender al ciudadano de los excesos del poder público, sino como aquella rama del Derecho que busca la mejor decisión pública atendiendo a los distintos intereses públicos y privados presentes en cada supuesto.
En deinitiva, habiéndose producido, como hemos visto, una mutación signiicativa de los fundamentos de nuestra disciplina, no es sorprendente que también se hayan modiicado las técnicas para solventar los problemas que genera esta nueva realidad. En la medida en que la sociedad reclama más participación o un conocimiento más amplio de las razones en las que se fundan las decisiones públicas, el planteamiento de la mediación administrativa como técnica basada en el diálogo paritario entre las partes, no es algo sorprendente. La mediación conecta así con la nueva concepción del principio de objetividad del artículo 103 CE y el concepto de Buena Administración (artículo 41 Carta Derechos Humanos de la Unión Europea), al permitir la adopción de resoluciones ponderadas en las que se ha atendido no solo al principio de legalidad sino a valores como la equidad o justicia346.
Al margen de esta reconstrucción del Derecho Administrativo, a nivel europeo se está produciendo una reformulación de la Justicia. Una vez que se han considerado superados los principios del proceso o el respeto a los Derechos fundamentales, desde el ámbito europeo comienza una preocupación por la capacidad de los sistemas judiciales para dar satisfacción a las pretensiones de las partes. Esto es, se analiza la capacidad de la Justicia para acabar con los conlictos y ser eicaz, por tanto, para la sociedad en la que se inserta. Todo ello explica no solo el impulso que han tenido los medios alternativos de resolución de conlictos (ADR en sus siglas en inglés) en países de nuestro entorno, como Reino Unido o Alemania, sino en general al nivel europeo. En concreto, el Consejo de Europa, a través de la Comisión para la Eicacia de la Justicia (CEPEJ), gestiona una línea de trabajo en mediación, estableciendo directrices para una mejor aplicación347.
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Este nuevo enfoque por la eicacia de la Justicia es global y no enmarcado exclusivamente en el ámbito de la Justicia Administrativa, aunque evidentemente estas relexiones también le han alcanzado.
Como sabemos, la situación de la Justicia administrativa en España está lejos de ser satisfactoria. La tasa de pendencia de los asuntos es muy elevada y los procesos son largos. A todo ello hay que unir en ocasiones la insatisfacción de los ciudadanos ante los pronunciamientos de los jueces y magistrados, que no dan una respuesta adecuada a la pretensión del recurrente (piénsese por ejemplo, en las importantes limitaciones que tiene todavía el control jurisdiccional de la inactividad administrativa). No es de extrañar por tanto, que ante esta realidad se estén elevando las iniciativas para mejorar y revertir esta situación.
Esta búsqueda de soluciones, sin embargo, no ha dado lugar a la importación de vías alter-nativas como la mediación o el arbitraje al ámbito administrativo, tal y como ha ocurrido en otros órdenes jurisdiccionales. La Administración Pública española se ha mantenido hasta fechas recientes ajena a las corrientes provenientes de otras ramas del Derecho que abogaban por una vía de resolución de controversias al margen de los Tribunales de Justicia.
La búsqueda de cauces convencionales o simplemente no jurisdiccionales choca continuamente con la vinculación de la Administración al principio de legalidad y su posición singular en el ordenamiento jurídico administrativo. Sin embargo, en los últimos años es posible constatar un interés creciente por técnicas como el arbitraje o la mediación administrativas, especialmente tras el impulso recibido por la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, y el Real Decreto 5/2012, de 5 de marzo, que la traspone.
La conluencia de estos dos procesos, la profundización del concepto de Buena Administración y el de la eicacia de la Justicia, están impulsando la lenta exploración y divulgación de la mediación y el arbitraje en sede administrativa y contenciosa, lo que permitirá perilar estas técnicas y superar las resistencias actuales a su implantación. No se trata de buscar, o no solamente, soluciones al colapso de la Justica, sino de implementar técnicas que permitan dar satisfacción de forma adecuada al interés general.
La mediación es un medio de resolución alternativo de conlictos que se realiza a través de la intervención de un tercero independiente e imparcial y cuya inalidad es la de facilitar la formación de un acuerdo de voluntades sobre la base de una decisión elaborada por este. Es una técnica, por tanto, fundada en el diálogo entre las partes en la cual, con la colaboración de un tercero, se solventa un conlicto presente.
Partiendo de este concepto genérico, la mediación administrativa es aquella que tiene por objeto controversias sujetas al Derecho Administrativo y en la que una de las partes es una Administración Pública. Dado que la Administración puede sujetar parcialmente su actividad al Derecho
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Privado, es preciso destacar que nos referimos únicamente a los conlictos en los que la Administración actúa en el ejercicio de potestades administrativas y, por tanto, revestida de imperium. Aparentemente en este ámbito, el principio de legalidad al que se somete su actuación (artículo 103 CE) y el carácter indisponible de las potestades administrativas impide la implementación de iguras como la mediación, donde las partes buscan la solución de conlictos a través del diálogo y la negociación.
Estas prevenciones han llevado a concluir tradicionalmente que es imposible que la Administración, como organización que persigue el interés general, negocie una solución pactada a un conlicto de naturaleza administrativa. La indisponibilidad de la materia sobre la que versan este tipo de litigios impediría la utilización de la mediación.
Sin embargo, no es menos cierto que el propio legislador ha habilitado la posibilidad de concluir procedimientos administrativos con acuerdos entre las partes en diversos sectores del ordenamiento jurídico (ijación del justiprecio, responsabilidad administrativa, función pública, etc.) sin que por ello se hayan visto perjudicados los intereses públicos, sino más bien al contrario. Cabe plantearse, pues, la generalización de esta nueva técnica en ámbitos concretos. Hoy en día, por tanto, no es suiciente la invocación del principio de legalidad para rechazar someter el conlicto a una posible mediación.
De hecho, este instrumento de resolución de conlictos ya era conocido por el Derecho Administrativo (piénsese por ejemplo en la labor del Defensor del Pueblo), pero, a pesar de ello, han sido muchas las voces que se han elevado desde la disciplina administrativa en contra de su plena incorporación a las relaciones jurídico públicas348. En todo caso, son cada vez más los que se interesan por el desarrollo de esta igura, dadas las aportaciones que puede realizar en las relaciones ciudadanos-Administración.
En principio, la mediación persigue dos inalidades distintas. La primera de ellas (se aprecia en los supuestos de mediación inserta en un procedimiento administrativo) es la de profundizar en el mandato contenido en el artículo 103 CE (que obliga a la Administración a perseguir con objetividad el interés general349) y en el principio de Buena Administración.
El principio de legalidad de la actuación administrativa debe ser completado con otros parámetros constitucionales como la sujeción de la Administración al interés general, el principio de eicacia o el propio valor constitucional de Justicia. Se analiza así como una técnica adecuada para fortalecer la eicacia de la actuación administrativa en aquellas ocasiones donde el conlicto afecta a pluralidad de intereses públicos y privados, al permitir al ciudadano un diálogo con la Administración en una posición de igualdad. Frente a la unilateralidad de la decisión adminis-
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