Medallas y condecoraciones

Autor:Abogacía General del Estado
Páginas:294-312
RESUMEN

Concesión de Medalla al Mérito en el Trabajo. Límites al ejercicio de potestades administrativas discrecionales. Examen de la legalidad del acto de concesión de la medalla desde el punto de vista formal o procedimental. Necesidad de instar procedimiento de declaración de lesividad del acto de concesión de la medalla. Conveniencia de modificar, de lege... (ver resumen completo)

 
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    Dictamen de la Abogacía General del Estado de 26 de diciembre de 2006 (ref.: A. G. Trabajo y Asuntos Sociales 7/06). Ponente: Raquel Ramos Vallés.

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Antecedentes

1. Por Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 19 de enero de 2004 se concedió a don X la Medalla al Mérito en el Trabajo, en su categoría de plata.

2. Con fecha de 15 de noviembre de 2006 la Abogacía del Estado en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales emitió informe, a solicitud de la Subsecretaría del Departamento, sobre la adecuación a Derecho de la concesión de la referida medalla, formulando en el mismo las siguientes conclusiones:

Primera. La concesión de la «medalla al mérito en el trabajo» es el ejercicio de una potestad discrecional.

Segunda. El Reglamento aprobado mediante el Real Decreto 711/1982 delimita unos elementos reglados o hechos determinantes, que en el presente caso concurrían, y otros sujetos a la decisión discrecional del órgano competente, la cual no puede valorar la Abogacía del Estado, excepto en que no se aprecia en el expediente administrativoPage 295 vulneración de los principios generales del derecho, ni arbitrariedad del poder público interviniente.

Tercera. Si se pretendiese revisar de oficio el acto administrativo de fecha 19 de enero de 2004, sólo podría fundarse, con criterio distinto al de esta Abogacía del Estado, en una infracción del ordenamiento jurídico (anulabilidad), al no concurrir causa alguna de nulidad de pleno derecho.

Cuarta. La declaración de lesividad exigiría, no sólo la ilegalidad del acto administrativo, sino que éste fuera favorable y lesionase el interés público.

Quinta. Procedería, en su caso, la suspensión del acto administrativo que se pretendiese revisar de oficio.

Sexta. No procede la revocación del acto administrativo de concesión.

3. El 17 de noviembre de 2006 la Subsecretaria de Trabajo y Asuntos Sociales sometió a la consideración de la Abogacía General del Estado el referido informe de la Abogacía del Estado en el Departamento de 15 de noviembre de 2006.

Fundamentos jurídicos

I. Se formula consulta sobre la adecuación a Derecho de la concesión de la Medalla al Mérito en el Trabajo, en su categoría de plata, a don X, cuestión sobre la que ha emitido previo informe la Abogacía del Estado en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

La adecuación a Derecho del acto de concesión de la medalla de referencia debe abordarse desde una doble perspectiva; debe examinarse, en primer lugar, desde un punto de vista material o sustantivo, referido a la legalidad intrínseca del acto de concesión u otorgamiento de la medalla -lo que exigiría efectuar una valoración de los méritos concurrentes en el concesionario-, y debe analizarse, en segundo lugar, desde un punto de vista formal o procedimental, vinculado al cumplimiento de los requisitos y trámites exigidos en la normativa reguladora del procedimiento de concesión. Ambas perspectivas o puntos de vista se examinarán a continuación de forma sucesiva.

II. De acuerdo con lo indicado en el fundamento jurídico precedente, la adecuación a Derecho del acto administrativo de concesión de la medalla de continua referencia debe examinarse, en primer lugar, desde una perspectiva material o sustantiva vinculada a la legalidad intrínseca del propio acto de concesión, lo que exige efectuar una valoración de la concurrencia méritos adecuados y suficientes en el concesionario de la medalla, Sr. X.

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El artículo 1 del Real Decreto 711/1982, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de la Medalla al Mérito en el Trabajo, fija el concepto de dicha condecoración del que se desprenden los requisitos generales a los que se supedita su otorgamiento. Así, el precepto citado dispone lo siguiente:

La "Medalla al Mérito en el Trabajo" es una condecoración nacional civil que se concede en mérito de una conducta socialmente útil y ejemplar en el desempeño de los deberes que impone el ejercicio de cualquier trabajo, profesión o servicio, habitualmente ejercidos por la persona concesionaria, o en reconocimiento y compensación de daños y sufrimientos padecidos en el leal cumplimiento de ese mismo deber profesional.

De acuerdo con el precepto transcrito, el otorgamiento de la Medalla al Mérito en el Trabajo se supedita a la apreciación de especiales méritos derivados del ejercicio habitual de cualquier trabajo, profesión o servicio, o del padecimiento de daños y sufrimientos en el leal cumplimiento del deber profesional, siempre que, en ambos casos, quepa apreciar una conducta socialmente útil y ejemplar en el concesionario de la medalla. En este sentido, el Real Decreto 711/1982 aúna en una única condecoración las dos modalidades («Medalla al Mérito en el Trabajo» y «Medalla al Sufrimiento en el Trabajo») que tradicionalmente recogían sus antecedentes normativos (Decreto de 14 de marzo de 1942 y Orden de 25 de abril de 1942, y Decreto 1817/1960, de 21 de septiembre).

El artículo 1 del Real Decreto 711/1982 emplea para definir la Medalla al Mérito en el Trabajo una serie de conceptos jurídicos indeterminados («mérito de una conducta socialmente útil y ejemplar» o «daños y sufrimientos padecidos en el leal cumplimiento del deber profesional») cuya concreción precisa inexcusablemente la formulación de un juicio de estimación o valoración por parte del órgano concedente. Dado que la apreciación de la concurrencia de méritos o padecimientos especiales en el desempeño habitual del trabajo corresponde a la Administración concedente, y que dicha apreciación exige necesariamente la formulación de un juicio de estimación o valoración, el otorgamiento de la Medalla al Mérito en el Trabajo se configura como una potestad discrecional de la Administración, que podrá acordar la concesión de este tipo de condecoraciones a aquellas personas en quienes considere que concurren las circunstancias previstas en el artículo 1 del Real Decreto 711/1982, disponiendo la Administración concedente, a los efectos indicados, de un amplio margen de valoración de las circunstancias en cada caso concurrentes.

Este carácter discrecional del acto de concesión de la Medalla al Mérito en el Trabajo condiciona el alcance del examen de legalidad que, desde el punto de vista material o sustantivo (valoración de la correcta apreciación de los méritos concurrentes en el concesionario de la medalla), corresponda efectuar a este Centro Directivo. Y ello por cuanto que laPage 297 actuación de una potestad discrecional incluye siempre un elemento de juicio o valoración subjetivo que incumbe exclusivamente a la Administración Pública titular de dicha potestad.

Efectivamente, como ya ha declarado este Centro Directivo (informe de 10 de abril de 2003, Ref. A. G. Educación, Cultura y Deporte 2/03), entendida la potestad como habilitación o apoderamiento legal a una Administración Pública para actuar o ejercer una determinada facultad jurídica, es unánime la doctrina en considerar que las potestades administrativas deben ejercitarse en función del interés público, que no es el interés del propio órgano administrativo a quien se confía su ejercicio, sino el interés general que, conforme al artículo 103 de la Constitución Española, la Administración Pública está llamada a servir. Ello comporta, desde el punto de vista negativo, que las potestades administrativas no pueden ejercitarse sino en servicio de ese interés general que es distinto y que se superpone al interés propio de la Administración como organización, y, desde un punto de vista positivo, que la Administración está obligada al ejercicio de la potestad cuando lo exija el interés público, obligación que se predica incluso de las potestades administrativas más discrecionales.

En este sentido, es tradicional la distinción doctrinal entre potestades administrativas regladas y discrecionales, atendiendo al modo en que se efectúa su atribución legal a la Administración. Así, la ley puede fijar de forma precisa y exhaustiva todas y cada una de las condiciones de ejercicio de la potestad, definiendo detalladamente tanto el supuesto legal al que ésta haya de ser aplicable como las concretas condiciones y consecuencias de su ejercicio, en cuyo caso se estaría en presencia una potestad reglada, o bien puede la ley limitarse a definir algunas de las condiciones de ejercicio de dicha potestad, remitiendo a la apreciación subjetiva de la Administración el resto de condiciones no expresamente contempladas por la ley, en cuyo caso se habla de potestad discrecional.

El ejercicio de una potestad reglada exige únicamente la constatación por la Administración Pública del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y precisa y la actuación de la consecuencia que, derivada del ejercicio de la potestad, también ha previsto la ley de forma completa. Ante la concurrencia del supuesto de hecho configurado por la ley como habilitante para el ejercicio de la potestad reglada, la Administración está obligada a ejercerla de forma necesaria y, en cierto modo, automática, pues su actuación se limita a la mera subsunción del supuesto concreto en el presupuesto habilitante de la atribución legal de la potestad.

Por el contrario, en el caso de potestades discrecionales se incluye en el proceso aplicativo de la Ley un juicio o valoración subjetiva de la propia Administración con el que se completa el mecanismo legal que condiciona el ejercicio de la potestad o su concreto contenido. En este sentido, la potestad discrecional exige una apreciación casuística por la Administración de la concurrencia de los presupuestos legales o fácticos a los que la ley condiciona el ejercicio de la propia potestad. Ha de tenerse en cuenta,Page 298 sin embargo, que este margen subjetivo de apreciación que toda potestad discrecional conlleva no es una facultad extralegal que surja de un poder originario de la Administración, sino que se trata de una atribución que...

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