Mecanismos de resolución alternativa de conflictos y su aplicación en el ámbito de la administración tributaria

Autor:Fernando López Ramón
Páginas:267-301
RESUMEN

El estudio analiza los aspectos positivos y negativos de la tradicional vía económico-administrativa española, sugiere mejoras en su diseño y apuesta por la introducción de métodos alternativos de resolución de conflictos que permitan rebajar la litigiosidad y mejorar el funcionamiento del sistema. Palabras Clave: Reclamaciones económico-administrativas, tribunales, recursos, mediación, arbitraje

 
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I La realidad existente en el ámbito tributario: altos niveles de conflictividad

En materia tributaria, como es conocido, existe la llamada vía económicoadministrativa, como modo de revisión singular del que dispone un ciudadano o una empresa para recurrir los actos administrativos de una administración tributaria. Esta revisión se articula a través de las denominadas reclamaciones económico-administrativas, que constituyen la vía previa y obligada de recur-so en materia de tributos, tanto estatales como autonómicos (cedidos o recargos, art. 226 Ley General Tributaria).

La vía económico-administrativa surgió en 1881, como consecuencia de la Ley Camacho, de bases de procedimiento administrativo de la hacienda pública, de 31 de diciembre de dicho año, instaurando un sistema de revisión de actos propio del Ministerio de Hacienda que no existía, ni existe, en el resto de ministerios. Ya entonces, la exposición de motivos de la Ley señalaba que se pretendía con la implantación de dicha vía acabar con los miles de expedientes pendientes de resolución. Su singularidad es que mediante esta se resuelven las reclamaciones presentadas por los Tribunales Económico-Administrativos, que, como es sabido, están integrados por funcionarios públicos separados de los órganos de gestión, inspección y recaudación de los tributos.

En la actualidad, la vía económico-administrativa se encuentra regulada, como es sabido, en la Ley General Tributaria, artículos 226 a 248, y en el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el reglamento general en materia de revisión en vía administrativa, artículos 28 a 65. En el ámbito de los tributos propios autonómicos, por ejemplo, la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, por la que se aprueba el estatuto de autonomía de Cataluña, establece en su artículo 205 que la Generalitat dispondrá de sus propios órganos económico-administrativos, regulando el Decreto 158/2007, de 24 de julio, la junta de finanzas de la Generalidad de Cataluña1.

La posibilidad de presentar una reclamación económico-administrativa en el ámbito de los tributos locales se suprimió en 1986, en virtud de la Ley reguladora de las bases del régimen local, y se reinstauró de nuevo a partir de 2004, en virtud de la Ley para la modernización del Gobierno Local para el caso de los municipios de gran población, donde el recurso de reposición previsto en el art. 14 LHL es potestativo2. Desde 2004 estas reclamaciones se presentan ante órganos económico-administrativos constituidos en cada ayuntamiento.

Algunos datos empíricos con los que contamos, en el ámbito estatal, nos muestran unos altos niveles de conflictividad en el sistema. Por un lado, se incre-

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mentan año tras año el número de reclamaciones que se presentan ante los Tribunales Económico Administrativos (en adelante, TEA) regionales y locales: fueron más de 223.000 en 2012, frente a las 122.000 de 2007. Además, los índices de estimación, total o parcial, a favor de los contribuyentes se sitúan estables alrededor del 40%, lo que parece mostrar cómo la actuación de la Administración tributaria no es infrecuente que vulnere el ordenamiento jurídico en vigor.

Por otro lado, en cuanto a la eficacia, los datos señalan que la resolución de los conflictos tributarios por la vía económico-administrativa señalada acumula en 2012 unos 234.000 asuntos pendientes de resolución, mientras que cuatro años antes, en 2008, eran la mitad. Asimismo, España destaca en el ámbito europeo tanto por sus deudas tributarias liquidadas pero no pagadas (cerca de
25.000 millones de euros) y por una economía sumergida importante (que noticias recientes cifran en un 24% aproximadamente del PIB español, unos 253.000 millones de euros).

TEA Regionales y TEA Locales en España 3

Año 2013. Pendientes inicio: 233.913 asuntos. Tasa velocidad de resolución: totales/resueltos. Tasa de eficacia: resueltos/totales.

Tasa de resolución: resueltos año/ingresados año.

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Estos TEA arrastran un acumulado histórico que hace que exista una velocidad de resolución con tasas que superan frecuentemente los dos años desde que el expediente entra en el TEA hasta que se resuelve.

Todo ello lleva a plantearse seriamente la necesidad de reflexionar tanto, por un lado, sobre la mejora de la vía económico-administrativa como –va a ser esta especialmente nuestra perspectiva– sobre posibles nuevos sistemas de resolución alternativa de conflictos tributarios a introducir, con el objeto de reducir los expedientes ingresados ante los TEA y los litigios ante la jurisdicción contencioso-administrativa y conseguir un aumento de productividad y un ahorro de todo tipo de costes.

Sin embargo, esos sistemas de resolución alternativa de conflictos, aún muy poco empleados en el ámbito tributario español, como veremos, solo se implantarán y crecerán en un medio ambiente en el que se alteren las inercias de comportamiento administrativo y ciudadano, en el marco de una gobernanza adecuada y de un buen gobierno que respete el derecho de los contribuyentes a una buena administración y asuma como necesario el cumplimento por la Administración tributaria de sus obligaciones jurídicas de buena administración.

En la actualidad, puede sostenerse que en este ámbito existe un «legalismo contencioso»4, basado en el conflicto, consecuencia, en parte, de una historia de autoritarismo administrativo, a la que refiere el profesor J.M. Baño en su trabajo incluido en este volumen. En caso de duda, las Administraciones tienden a provocar el recurso del contribuyente, el cual, ante el asesoramiento dirigido al enfrentamiento, que recibe, en ocasiones sin justificación, y la gratuidad de la vía económico-administrativa, tiende también a entender la relación en términos de conflicto. Sin embargo, a ninguna de las partes les conviene el conflicto en este ámbito tan sensible, como tampoco es conveniente para el buen funcionamiento de un sistema tributario. Como señala el Tribunal Supremo italiano:

En un estado moderno, el verdadero interés del fisco no es tanto el de constreñir al contribuyente a satisfacer pretensiones sustancialmente injustas aprovechando situaciones contingentes favorables al fisco en el plano administrativo o procesal, sino el de procurar que la deuda tributaria esté siempre en armonía con la efectiva capacidad contributiva del sujeto pasivo, de modo que no se comprometa el futuro de los recursos públicos y, al mismo tiempo, se estimule al contribuyente a la lealtad fiscal en particular mediante la autocorrección de los propios errores

5.

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II La buena gobernanza, el buen gobierno, el derecho a una buena administración tributaria y las vías administrativas de recurso

En su resolución de 10 de febrero de 2010, sobre el fomento de la buena gobernanza en el ámbito fiscal, el Parlamento europeo recuerda como:

[…] la inexistencia de una buena gobernanza en asuntos fiscales fomenta el fraude y la evasión fiscales y tiene graves consecuencias para los presupuestos nacionales y para el sistema de recursos propios de la Unión Europea, con un coste en la UE estimado en el 2,5% del PIB anual; considerando que las empresas honradas se encuentran en desventaja competitiva debido al fraude fiscal; considerando que la buena gobernanza en el ámbito fiscal debe tener como resultado un aumento de los recursos disponibles para los Estados miembros de la UE y los países en desarrollo para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio […]

.

Como es sabido, la preocupación por la buena gobernanza ocupa la agenda de la UE desde hace ya bastantes años6. El concepto de gobernanza es más cercano a la ciencia política7y menos operativo en el ámbito jurídico8, aunque también empleado en este, como lo demuestra, por ejemplo, la STS de 27 de marzo de 2013, que lo relaciona con deber de buena administración. La gobernanza se refiere a las relaciones entre actores públicos y privados que actúan en redes, mientras que los principios de buena gobernanza se centran en la calidad de tal interacción9.

Desde la perspectiva jurídica, más concretas y operativas son las referencias al...

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