Mecanismos para la defensa de la unidad de mercado: el procedimiento de reclamación de los operadores económicos

Autor:Fernando López Ramón
Páginas:607-623
RESUMEN

El objetivo de este trabajo es analizar el procedimiento en defensa de los derechos e intereses de los operadores económicos diseñado por la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM)2, como vía alternativa (al sistema ordinario de recursos) que se ofrece a los operadores económicos para la defensa de sus derechos o intereses legítimos frente a actividades... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM) supone el estadio final de la configuración evolutiva de la unidad de mercado que encontraría un punto de inflexión trascendente en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios)3.

La exposición de motivos de la LGUM hace referencia a su justificación, que se encontraría en el hecho de que «a pesar de las medidas adoptadas, la fragmentación subsiste en el mercado español… [lo que] dificulta la competencia efectiva e impide aprovechar las economías de escala que ofrece operar en un mercado de mayores dimensiones, lo que desincentiva la inversión y, en definitiva, reduce la productividad, la competitividad, el crecimiento económico y el empleo»4. La norma pretende garantizar la unidad de mercado nacional español «evitando o minimizando las distorsiones que puedan derivarse de nuestra organización administrativa territorial»5.

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Como ha destacado la doctrina, la perspectiva de partida de la norma resulta discutible6. Y es que unidad de mercado no es sinónimo de mercado sin intervención. Como se sabe, el art. 139.2 CE prohíbe a todas las autoridades la adopción de medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libre circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. Lo que prohíbe la Constitución es introducir obstáculos territoriales a la libertad de circulación y establecimiento, es decir, la introducción de requisitos discriminatorios en función del territorio, en la medida que, de acuerdo con el TC, unidad de mercado «supone, por lo menos, la libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio a la actividad económica»7. Partiendo de ello se comprenderá que la LGUM trasciende de ser una exigencia de la unidad de mercado tal y como ésta ha venido configurándose por parte del TC, que ha expresado que «nunca podrá considerarse “obstáculo” para la libre circulación de bienes en todo el territorio el efecto que se siga de la aplicación de una norma que resulta, por su objeto y contenido, de indiscutible competencia autonómica, llevando la argumentación contraria, más bien, a una inadmisible constricción de las potestades autonómicas en aras de un entendimiento del principio de unidad de mercado que no se compadece con la forma compleja de nuestro Estado»8. La consideración como «obstáculo» de toda intervención sobre el mercado supone el riesgo de convertir todo límite a la libertad de empresa9en una actividad contraria a la unidad de mercado10.

La LGUM avanza un régimen de armonización de las condiciones o requisitos que pudieran afectar al establecimiento de prestadores a través de una doble vía, ya ensayada a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio11, identificando de un

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lado de manera extensiva las actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación; y de otro, estableciendo límites formales y materiales a los actos de intervención sobre la base de los principios de necesidad y proporcionalidad12. Una segunda técnica dirigida a la armonización normativa se produciría a través de los instrumentos diseñados para impulsar cambios normativos (que afectarán principalmente a las CC. AA.)13, a lo que se han de añadir los mecanismos de protección de los operadores económicos, que es el aspecto sobre el que ahora interesa profundizar.

Como se ha adelantado, el art. 26 LGUM ha introducido un nuevo procedimiento de «reclamación» con carácter alternativo a las vías ordinarias de recursos. En particular, el precepto faculta al operador económico que entienda que se han vulnerado sus derechos o intereses legítimos por alguna disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que pueda ser incompatible con la libertad de establecimiento o de circulación, a dirigir una «reclamación» a la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado en el plazo de un mes14. Las cuestiones que se plantean con relación a esta reclamación son varias, entre las que cabe destacar la amplitud con la que se han configurado los actos susceptibles de reclamación, la naturaleza de esta y su relación con la vía ordinaria de recursos administrativos así como ciertos aspectos relativos al procedimiento de sustanciación de las reclamaciones. Seguidamente se analizarán esos aspectos separadamente.

II Objeto de reclamación

Los actos objeto de reclamación ante la Secretaría para la Unidad de Mercado se caracterizan por dos notas: de un lado, la actuación administrativa habrá de resultar incompatible con la libertad de establecimiento o de circulación, en los términos previstos en la LGUM, produciendo una vulneración de los derechos o intereses legítimos del operador; y de otro lado, la reclamación podrá dirigirse contra disposiciones generales, actos y actuaciones administrativas, incluyendo la inactividad y la vía de hecho.

Respecto del primer factor (medidas incompatibles con las libertades de establecimiento o de circulación), su alcance ha de ponerse en relación con el art. 18 de la propia ley, que ha ampliado, a través de una extensa lista, las actuaciones que se considera que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación y, por tanto, son consideradas contrarias al principio de unidad de mercado. Se trata, en líneas generales, de todo requisito distinto a

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aquellos fijados por la autoridad de origen15, que tenga efectos sobre el acceso a la actividad económica, su ejercicio, así como también para la obtención de ventajas económicas o para la adjudicación de contratos públicos16. Con relación a los requisitos prohibidos, resulta de especial alcance el contemplado en la letra b del apartado 2 del art. 18 LGUM referido a la obtención de una auto-rización, homologación, acreditación, calificación, certificación, cualificación o reconocimiento de presentación de una declaración responsable o comunicación o de inscripción en algún registro para el ejercicio de la actividad en el territorio de una autoridad competente distinta de la autoridad de origen. Lo que esta prohibición viene a significar es el desplazamiento y consiguiente inaplicación de la normativa propia a favor de la normativa de origen del prestador. Esta norma supone, en definitiva, la aplicación de la norma menos gravosa en detrimento de la territorialmente aplicable, y ello, además, con independencia de sus efectos sobre la libre circulación de bienes y mercancías.

Podrán ser objeto de la reclamación, en consecuencia, además de las actuaciones administrativas que, de acuerdo con el art. 18 LGUM se entiende que limitan per se las libertades de circulación y establecimiento, también aquellas otras que no se produzcan dentro de los márgenes de necesidad y proporcionalidad que establece el art. 17 de esta respecto de la exigencia de autorizaciones, declaraciones responsables o comunicaciones.

Con relación al segundo factor, a saber, los actos susceptibles de reclamación, el art. 26.1 LGUM dispone que «en concreto, podrá dirigirse frente a toda actuación que, agotando o no la vía administrativa, sea susceptible de recurso administrativo ordinario»17. Asimismo, podrá dirigirse «frente a disposiciones de carácter general y demás actuaciones que, de conformidad con lo dispuesto por el

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capítulo I del título III de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, puede ser objeto de recurso contenciosoadministrativo»18. Es decir, se trataría de todo acto no normativo susceptible de ser recurrido en vía administrativa así como de los actos tanto normativos como no normativos que puedan ser objeto de recurso contencioso-administrativo de acuerdo con el art. 25 de la LJCA, cuyo segundo párrafo incluye, como es sabido, la inactividad de la Administración y sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. En definitiva, el procedimiento del art. 26 LGUM podrá actuar frente a cualquier decisión administrativa, sea estatal, autonómica o local, incluso de aquellas entidades u organismos públicos vinculados a los anteriores19; decisiones que podrán ser tanto normativas como no normativas; agoten o no la vía administrativa. Asimismo, el ámbito objetivo también abarcará la inactividad y la vía de hecho.

En síntesis, la delimitación positiva de esta acción resulta prácticamente omnicomprensiva de toda actividad de cualquier Administración Pública y de sus organismos dependientes. Si estamos en su delimitación negativa, únicamente quedarían excluidas de su ámbito las eventuales actuaciones contrarias a la libertad de circulación realizadas por entidades de derecho privado o por operadores privados, así como las normas con rango de ley tanto del Estado como autonómicas.

III Legitimación

La legitimación se prevé de forma amplia en la medida que, además del operador económico cuyos derechos o intereses legítimos hubieran sido vulnerados, también se contempla la posibilidad de que las organizaciones representativas de aquellos, incluidas las Cámaras Oficiales de Comercio y las asociaciones profesionales, puedan acudir a este procedimiento en defensa de los intereses colectivos que representan20.

Con relación a esta cuestión, se ha de añadir que, en virtud de la disposición adicional quinta de la propia ley, cualquier persona física o jurídica se encuentra legitimada para interponer esta reclamación en ejercicio de la acción popular prevista en aquella. Sobre esta...

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