Mecanismos de aplicación concertada del tributo en Italia: un análisis de su justicia tributaria

Autor:Daniel Casas Agudo
Cargo:Doctor Europeo en Derecho Tributario Europeo por la Universidad de Bolonia. Investigador del Programa ?Juan de la Cierva? (MICINN), Universidad de Granada
Páginas:41-109
RESUMEN

En el presente trabajo, lejos de pretender un análisis unitario de los distintos institutos que se asientan sobre el acuerdo con el contribuyente en Italia, nos centramos en la cuestión relativa a la admisibilidad dogmática y constitucional de dichos mecanismos prestando especial atención a su proyección sobre los dos principales módulos consensuales existentes en el ordenamiento tributario italiano, a saber, el accertamento con adesione y la conciliazione... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Planteamiento de la cuestión. el recurso a los mecanismos convencionales de aplicación del tributo en derecho comparado

El tema de la búsqueda del consenso de los administrados en el ejercicio de las potestades públicas ha constituido tradicionalmente uno de los de mayor interés entre los estudiosos del Derecho administrativo y reviste connotaciones peculiares cuando se refiere a las relaciones entre Administración tributaria y contribuyente. Las relaciones entre el principio de autoridad de la imposición y las lógicas consensuales en la definición del tributo, analizadas con gran atención en Italia en el pasado, han vuelto en los últimos tiempos a centrar el interés de la doctrina del país transalpino en gran medida estimulada por el surgimiento de nuevos modelos

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consensuales de definición del procedimiento tributario de gestión durante el último decenio1.

La admisibilidad de los supuestos en que la Administración busca el consenso del contribuyente en la aplicación de la norma tributaria en alternativa al tradicional esquema unilateral de acción administrativa encuentra su presupuesto esencial en la nueva concepción de las relaciones entre los administrados y la Administración pública, basada en una consideración renovada del ciudadano respecto al ejercicio de los poderes públicos. En efecto, al amparo de los postulados heredados del Estado liberal decimonónico en función de los cuales la soberanía pertenecía al Estado-persona y la posición subjetiva del contribuyente ante el ente impositor se calificaba de mera sujeción al poder de imperio de este últi

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mo, no cabía la previsión de formas de participación activa del contribuyente en el procedimiento aplicativo del tributo, quedando reducida su participación a la de un simple deber de colaboración2. En la actualidad sin embargo, la transformación de la noción Estado soberano en Estado al servicio de la comunidad y la aplicación del principio de legalidad provocó un cambio radical en la posición del contribuyente, que pasó del status de contribuyente-súbdito al de ciudadano contribuyente, lo que implicaba una relación caracterizada por la paridad de las partes y un interés de aquel en la coadministración, en la cooperación y participación en la actividad administrativa, la simplificación, la eficiencia, la motivación de los actos administrativos, etc3.

Hoy día constituye una realidad el hecho de que tanto países europeos con democracias desarrolladas (España, Francia, Italia, Alemania, Gran Bretaña) como los Estados Unidos de América cuenten en sus ordenamientos jurídicos tributarios con instrumentos o fórmulas alternativas a la acción unilateral de la Administración tributaria4. Y es que si bien estos métodos han gozado de gran tradición en los países anglosajones -debido a la mayor conflictividad existente en las naciones cuyos sistemas de gestión formal pivotan

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sobre el mecanismo de la "autoliquidación"-5, estos se han extendido también a los países de sistema administrativo continental (o francés) -en los que el contribuyente declara los hechos sujetos a gravamen y la Administración liquida los impuestos- en la medida en que estos países han ido potenciando cada vez más el sistema de autoliquidación. En el caso concreto de Italia, no puede desconocerse que las principales técnicas de aplicación consensuada del tributo fueron en gran medida adoptadas -tanto en vía administrativa como contencioso-administrativa- como consecuencia de la necesidad apremiante de disminuir las altas tasas de litigiosidad que caracterizaban el panorama judicial en el orden tributario al inicio de la década de los noventa del siglo pasado y luchar contra el colapso de expedientes pendientes de resolución en los Tribunales Jurisdiccionales que conocen de la materia tributaria (Commissioni Tributarie Provinciali e Regionali)6. Sin embargo, la espiral inflacionista en la masa global del contencioso tributario no constituía un problema privativo del sistema tributario italiano al estar motivada en gran parte por liquidaciones administrativas carentes mu

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chas veces de legitimidad o fundamento, propias de sistemas tributarios de gestión en masa7.

A la vista de lo anterior, no debe extrañar que entre las principales razones que apunta la doctrina para explicar la integración de elementos consensuales en la relación tribu

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taria encontremos especialmente la definición no contenciosa de la aplicación del tributo, es decir, la disminución del nivel de conflictividad, aunque también se apunte a la previsión del principio audita alteram partem, la de hacer más rápida y eficaz la aplicación del tributo, la de aumentar la certeza del derecho (en cuanto dichos mecanismos permitirían una más correcta aplicación de la ley al caso concreto), así como -ya a un nivel práctico- asegurar una recaudación periódica8.

En las páginas que siguen, lejos de pretender un análisis unitario de los distintos institutos que se asientan sobre el acuerdo con el contribuyente en Italia9, nos centraremos en la cuestión relativa a la admisibilidad dogmática y constitucional de dichos mecanismos prestando especial atención a su proyección sobre los dos principales módulos consensuales existentes en el ordenamiento tributario italiano, a saber, el accertamento con adesione y la conciliazione giudiziale tributaria. Aunque la temática señalada se ha visto tradicionalmente cuasi monopolizada por el principio de indisponibilidad de la obligación tributaria, esta posee importantes implicaciones con otras temáticas fundamentales del Derecho tributario a las que también nos referiremos, como son el respeto a los principios constitucionales de justicia tributaria material y formal, el carácter reglado o discrecional de la actuación administrativa en este ámbito e, incluso, la de la naturaleza y función de la comprobación tributaria.

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II Mecanismos consensuales versus instrumentos negociales: parámetros de su admisibilidad en las fases de accertamento y recaudación

El poder público, en tanto que dúctil y adaptable a hipótesis particulares, puede concretarse en diversos módulos operativos no necesariamente autoritarios sin que ello implique necesariamente el sacrificio de sus caracteres de irrenunciabilidad o autoridad implícitos al sistema de poderes públicos de los Estados contemporáneos. En este sentido, la posibilidad de estipular acuerdos en Derecho tributario no presupone arbitrariedad en la aplicación de los tributos siendo así que, en realidad, la técnica del acuerdo simplifica dicha aplicación dado que con el mismo se preparan las condiciones necesarias para la extinción de la obligación mediante el pago10. Por otro lado, resulta pacífico que la Administración no podrá utilizar la autonomía negocial del mismo modo que un sujeto privado, dado que la opción entre su actuación mediante actos administrativos o bien a través de acuerdos está subordinada a reglas públicas específicas a cuyo respeto está sujeto el ente público. Por último, los acuerdos suscritos por la Administración tributaria, al igual que cualquier otro acto administrativo, no pueden disociarse del interés general, dado que esta no es titular de un poder de disposición en sentido privatista, sino exclusivamente de un poder de realizar y ponderar el interés público que se le ha confiado11. Finalmente, y para concluir con estas ideas preliminares, debe señalarse que a fin de determinar la admisibilidad o no del

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recurso a instrumentos convencionales en el ámbito tributario deben rechazarse tanto las posturas que excluyen apriorísticamente las hipótesis negociales en aplicación de la norma tributaria como las propensas al encuadramiento negocial de los institutos en cuestión, favorablemente valorados como alternativa a la actuación unilateral de la Administración.

Partiendo de este marco y de las consideraciones anteriores, pueden señalarse a modo de reglas generales -sin perjuicio de las particularidades que puede revestir cada instituto en concreto- distintos parámetros genéricos apuntados por la doctrina italiana de cara a juzgar la legitimidad de los expedientes que nos ocupan. A este respecto y en primer término, se hace preciso discriminar entre mecanismos negociales e instrumentos consensuales por las distintas e importantes consideraciones a las que unos y otros dan lugar en relación a su admisibilidad en la actuación administrativa orientada a la aplicación de la norma tributaria según esta se lleve a cabo en fase de accertamento o bien de recaudación12.

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De acuerdo con una primera orentación, los módulos consensuales representarían un...

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