Mecanismos del Banco de España para la protección del usuario de servicios bancarios
| Autor | Roberto Ugena Torrejón/Cristina Menéndez De Luarca Pardo/María Luisa Boronat Velert |
| Cargo | Director del Departamento Jurídico del Banco de España/Jefa de la División de Transparencia y Buenas Prácticas del Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones del Banco de España/Responsable de la Unidad de Contencioso del Departamento Jurídico del Banco de España |
| Páginas | 65-100 |
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La tarea de exponer los mecanismos de protección de los usuarios de ser vicios bancarios y, de entre aquéllos, en particular, los que están confiados al Banco de España encuentra una inicial dif icultad. Y es que, como consecuencia de la dispersión normativa en esta materia, tratar de delimitar las normas relevantes y, de éstas, aquellos preceptos que resultan de interés es tarea, cuando menos, compleja. Por ello, se hace necesario que, con carácter pre vio, definamos de qué vamos a hablar en las siguientes páginas.
En primer lugar, hay que tener en cuenta que no existe un concepto unívoco del destinatario de esos mecanismos de protección. Nosotros nos hemos decantado por seguir aquí una noción amplia, de tal manera que podamos hacer referencia a personas físicas y jurídicas que, aun no habiendo entab lado una relación negocial con una entidad bancaria, son potenciales destinatarios de sus servicios. Ello no quiere decir —se anticipa ya— que todos los mecanismos de los que se va a hablar tengan este ámbito subjetivo de aplicación, pues, como se verá más adelante, algunos de los mecanismos de los que se hablará sólo protegen subconjuntos de este todo.
Por otra parte, hemos optado por seguir un concepto limitado de servicios bancarios, entendiendo por tales no todos los que presta una entidad de crédito1, sino aquellos cuya prestación está regulada por normas de ordenación y disciplina
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bancaria. Es decir, nos referimos, de una par te, a las actividades reservadas a entidades de depósito (bancos, cajas de ahorro y cooperativas de crédito), esto es, la captación de fondos reembolsables del público, bajo la modalidad de depósito bancario, pero también a aquellas otras que, sin encontrarse reservadas en exclu-siva a estas entidades, son típicas de su negocio, como la concesión de préstamos y créditos o la prestación de servicios de pago2. Dejamos así fuera del ámbito de este artículo, por ejemplo, los servicios de inversión que también prestan las entidades de crédito y cuya regulación se sitúa en el ámbito de los mercados de valores, siendo la Comisión Nacional del Mercado de Valores la autoridad supervisora, y los servicios que tienen que ver con la contratación de productos de seguro, bajo la órbita de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.
Precisado el alcance con el que aquí se utilizará la e xpresión «usuarios de servicios bancarios», trataremos ahora de dar un concepto de mecanismos de protección para que el lector pueda advertir rápidamente qué se va a tratar después. Por mecanismos de protección entendemos, de una parte, el conjunto normativo que reconoce una serie de derechos e impone un conjunto de obligaciones a las entidades de crédito y a los usuarios de sus ser vicios bancarios, que, en esencia, tratan de reducir los efectos que traen causa de la asimetría de información disponible para ambos grupos en los mercados. De otra parte, incluimos también en este concepto el entramado institucional previsto por el legislador orientado a la protección de los derechos e intereses de los usuarios de estos servicios. De todo ese conjunto se dará una mínima perspectiva al lector, para centrarnos en los concretos mecanismos cuya puesta en práctica corresponde al Banco de España.
El conjunto normativo dispuesto por el legislador para primaria, o añadidamente velar por los derechos e intereses de los usuarios de servicios bancarios, se compone de varias capas superpuestas, que, para no facilitar la tarea de los operadores jurídicos, a veces, también se solapan y en no pocos casos, y aquí llega la mayor dificultad, las capas inferiores alcanzan también aspectos no cubiertos por las superiores; conflictos, a veces resueltos por el propio legislador y, en otras ocasiones, dejados al mejor hacer de sus intérpretes. Por tanto, nuevamente, debe
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hacerse una disección de este conjunto de estratos para poder llegar a aquellos que más interesan a los presentes efectos, pues un análisis en profundidad de esta materia desbordaría los estrechos límites del presente trabajo.
Comencemos, pues. La primera capa de protección viene dada por la legislación general de protección de consumidores y usuarios. Y es que el usuario de servicios bancarios también puede ser un consumidor, a sus efectos. Como habrá ya advertido el lector, decimos «puede», pues no lo será en todos los casos, habida cuenta del concepto amplio de usuario de servicios bancarios que aquí se viene manejando y que incluiría personas que no tendrían la consideración de consumidores a los efectos de la aplicación del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (TRDCU)3 y demás normativa general de consumidores o con incidencia en la protección de los consumidores4 (por ejemplo, las empresas que incorporaran el servicio bancario en cuestión como un input de su proceso productivo). La aplicación de este conjunto normativo tiene importantes consecuencias. Baste referirse al régimen tuitivo de protección frente a las cláusulas abusivas que establece, al declarar nulas «aquellas estipulaciones no negociadas individualmente y todas aquellas prácticas no consentidas expresamente que, en contra de las exigencias de la buena fe, causen, en perjuicio del consumidor y usuario, un desequilibrio importante de los derechos y obligaciones de las partes que se deriven del contrato».
Moviéndonos en esta misma capa, pero con diferente alcance, hay que tener también en cuenta que la práctica totalidad de las relaciones contractuales entre las entidades de crédito y sus clientes se basan en condiciones generales de la contratación, quedando sujetas, por tanto, a la regulación específica contenida en la Ley 7/1998, de 13 de abril, de Condiciones Generales de la Contratación. Decimos con diferente alcance, porque, de nuevo, debe advertirse que los ámbitos de aplicación de ambos bloques normativos difieren. Así, la regulación específica de la Ley 7/1998 resulta aplicable a los contratos que contengan condiciones generales celebrados entre un profesional —predisponente— y cualquier persona física o jurídica —adherente—. Como explica M. IZQUIERDO CARRASCO5, esta ley establece una serie de requisitos para que las condiciones generales superen el denominado «control de inclusión» (transparencia, concreción, claridad, sencillez, plasmación documental, etc.), así como una serie de mecanismos jurídicos para la protección y garantía de ese régimen (acciones colectivas de cesación y retractación, creación del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, etc.).
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Lo que no regula es el denominado «control de contenido», para el que ha de volverse, en la medida en que por los sujetos intervinientes sea de aplicación, eso sí, al régimen de cláusulas abusivas del TRDCU.
Para terminar con esta primera capa, que podríamos convenir en denominar transversal, no hay que olvidar las normas que inciden sobre actuaciones específicas de la actividad empresarial. Se hace referencia, en concreto, a las nor mas sobre la actividad publicitaria que vienen recogidas en el propio TRDCU, pero, más concretamente, en la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad y en la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal.
Bajo esa primera capa transversal aparece ya normativa específica referida a la...
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