El Mecanismo Único de Supervisión Europeo
| Autor | Roberto Ugena Torrejón |
| Cargo | Director del Departamento Jurídico del Banco de España |
| Páginas | 7-18 |
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Ante todo he de agradecer al despacho Uría Menéndez su amable invitación a compartir con los lectores de su revista de actualidad jurídica las siguientes líneas en torno al Mecanismo Único de Supervisión (o MUS, como se le conoce por su desafortunado acrónimo en español). Para mí, que aprendí lo que sé del ejercicio de la profesión de abogado trabajando en Uría Menéndez, el sentimiento de gratitud es aún mayor, como lo es también el reto de aceptar esta invitación. Escribiendo estas líneas se me vienen a la cabeza rostros y nombres de compañeros de ese despacho que, posiblemente, acaben estando entre sus lectores y a los que, aunque sé que no descubriré nada nuevo, espero al menos interesar.
El presente trabajo no pretende más que ofrecer una panorámica general de los importantes cambios que supondrá la entrada en funcionamiento del MUS para el ejercicio de la función de supervisión prudencial de las entidades de crédito y para el mercado de prestación de servicios bancarios, al menos en la zona euro. No dan, desde luego, las siguientes líneas para un análisis en profundidad de algunos de los desafíos más importantes que, desde el punto de vista jurídico, presenta el nuevo marco que acaba de entrar en vigor. Intentaré, no obstante, dejar alguno apuntado como simple muestra de la significación que supondrá el traspaso de las responsabilidades supervisoras del sistema bancario de la zona euro al Banco Central Europeo (BCE).
Pretendo comenzar haciendo una breve mención a la situación económico-financiera que rodea el nacimiento del MUS, pues explica en gran medida las opciones seguidas por el legislador en su configuración jurídica.
La crisis económica general que se inicia en Estados Unidos en el verano de 2007 y se muestra con toda su virulencia en 2008 tiene un impacto específico en la zona euro desde el año 2010, donde se produce un diabólico círculo que interrelaciona la crisis de la economía real con la crisis financiera y la crisis
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de la deuda pública. Por un lado, la banca refleja, a través del deterioro de sus activos, las pérdidas de los demás sectores de la economía real -siendo especialmente relevante en el caso español el sector de la construcción y la promoción inmobiliaria-. Por otro, las mayores necesidades de saneamiento de esos activos restringen el crédito, repercutiendo negativamente en la llamada economía real. Por último, los rescates de entidades de crédito con dinero público, sumados a la caída de ingresos fiscales y al aumento de gasto público por determinadas prestaciones como consecuencia de la difícil situación de la economía real, incrementan las necesidades de financiación del Estado y acaban gene-rando tensiones en los mercados de deuda pública.
Si ponemos el foco en el sector financiero, se constata que en ese período comienza a observarse un mal funcionamiento de los mercados monetarios derivado de la falta de confianza entre los distintos operadores como consecuencia de las dudas que unos tienen sobre la calidad de los activos de los balances de los otros. De esta forma, prácticamente se agotan los préstamos interbancarios, y las necesidades de liquidez antes colmadas con este recurso deben cubrirse en esta etapa acudiendo a las facilidades del Eurosistema.
En ese entorno, las entidades de crédito, a falta de regímenes de resolución bancaria que previeran fuentes de financiación alternativa -o, en algunos casos, ante la ausencia de dichos regímenes-, operaban con la garantía implícita del eventual auxilio de sus Estados de origen. Comienza a crearse así un vínculo entre bancos y Estados, cuya consecuencia más clara, por lo que respecta a la zona euro, es la fragmentación del mercado interior. Se rompe de esta manera la tendencia a converger observada en los tipos de interés a los que se financiaba la economía real que había comenzado en los Estados miembros que adoptaron el euro como moneda única desde el momento mismo de su puesta en circulación.
Ese vínculo que contamina el coste de financiación de las entidades de crédito con un diferencial explicado por el riesgo-país se hace más evidente en los países periféricos de la zona euro. Es en estos países donde más se produce el efecto sustitución de los mercados monetarios por la apelación al dinero de banco central del que hablaba antes. Las dudas sobre la situación real de sus respectivos sistemas financieros (y la factura que podrían suponer para las cuentas públicas en el supuesto de que el Estado tuviera que acudir en auxilio de las entidades financieras) y la delicada salud de sus finanzas públicas propiciaron tensiones constantes en los mercados, especialmente intensas en el caso español durante el primer semestre de 2012.
No es objeto de este trabajo analizar al amplio abanico de respuestas que desde distintos foros y, en particular, desde la Unión Europea (UE) se han ensayado para paliar la grave crisis económica que estamos aún viviendo. Baste aquí decir, conectando con la idea anterior y limitándonos al ámbito de la UE, que, por una parte, se pusieron en práctica importantes reformas en el ámbito presupuestario, destinadas a mejorar las posiciones fiscales respectivas de los Estados miembros, especialmente en aquellos casos en que se incurría en situaciones de incumplimiento de los parámetros de convergencia por déficits o deudas públicas excesivas 1.
También se emprendieron ambiciosas reformas en el ámbito de la arquitectura institucional del sistema de supervisión macro- y microprudencial. Así, en 2010, sobre la base del informe del grupo de expertos presidido por Jacques de Larosière, se creó el Sistema Europeo de Supervisión Financiera y las Autoridades Europeas de Supervisión, entre las que
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se cuentan la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) 2. Este nuevo entramado institucional a nivel europeo asumió principalmente funciones de coordinación, pero las facultades decisorias fundamentales permanecieron en las manos de los responsables nacionales.
En el ámbito español, además de medidas de recorte del gasto público y de aumento de los ingresos para atajar la situación de las finanzas públicas, se adoptaron también decisiones clave sobre el sistema financiero para despejar las dudas que sobre los balances de nuestras entidades pudieran existir en los mercados y que estaban prácticamente estrangulando sus posibilidades de financiación. Así, por ejemplo, en un ejercicio de transparencia sin precedentes se dio publicidad a los resultados de los ejercicios de estrés realizados bajo la coordinación de la ABE 3 y, más importante aún, se llevó a cabo un proceso de evaluación de la situación del sistema bancario en el marco del programa de asistencia financiera acordado con las autoridades europeas con el auxilio de expertos independientes que se plasmó en dos ejercicios (top-down y bottom-up) y que arrojó un déficit conjunto de capitalización del sistema de unos 60.000 millones de euros 4.
Las medidas anteriores no eran suficientes si se quería avanzar en la construcción de un auténtico mercado interior de servicios financieros, al menos, en el ámbito más reducido de la zona monetaria común. Ya a nivel teórico se empezaban a escuchar voces a favor de una mayor centralización a nivel europeo de las responsabilidades de decisión sobre la supervisión prudencial de las entidades de crédito y su resolución en casos de crisis. Algunos auto-res, sobre la base del llamado "monetary trilemma" (que, como es sabido, propugna que el mantenimiento de un tipo de cambio fijo con movilidad internacional de capitales y una política monetaria de base nacional son incompatibles como objetivos de política económica que puedan conseguirse simultáneamente), han promovido la idea de un "financial trilemma", conforme al cual no puede conseguirse simultáneamente un sistema financiero estable con actividad internacional de las entidades de crédito y manteniendo la regulación y supervisión a nivel nacional 5.
Y es que, en términos empíricos, si bien es cierto que las condiciones de los mercados financieros comenzaron a mejorar notablemente desde media-dos de 2012, la situación de fragmentación de la zona euro sigue ahí. Parece claro que no han desaparecido los temores a nuevas situaciones de tensión en los balances bancarios como consecuencia de los altos niveles de endeudamiento de las entidades no financieras en un entorno macroeconómico de crecimiento ciertamente reducido. Y ello pese al esfuerzo de recapitalización llevado a cabo, que ha elevado el ratio de Core Tier 1 de las principales entidades bancarias de la zona euro del 9,6% a finales de 2011 al 11,1% en el primer cuatrimestre
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de 2013 6. Esos temores explican que las mejoras en las condiciones de financiación de...
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