Ámbito objetivo de la declaración de nulidad de pleno derecho
| Autor | José Luis Burlada Echeveste |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Financiero y Tributario, Universidad del País Vasco |
| Páginas | 95-102 |
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El ámbito de la declaración de nulidad de pleno derecho está constituido por «los actos dictados en materia tributaria» y por «las resoluciones de los órganos económico-administrativos» (apartado primero del art. 217 LGT). Dentro del primer ámbito se incluyen los actos de aplicación de los tributos y los actos de imposición de sanciones tributarias (art. 213.1 LGT).
La mención expresa de las resoluciones de los órganos económico-administrativos elimina las dudas que surgieron bajo la vigencia del artículo 153 LGT de 1963 que, como hemos señalado, se refería exclusivamente a los «actos», lo que forzó a que el Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, por el que se regulaba el procedimiento económico-administrativo, estableciese en el artículo 56 la posibilidad de revisión por nulidad de pleno derecho de las resoluciones de los órganos económico-administrativos.
Además, pueden entenderse revisables a través de este procedimiento otro tipo de resoluciones resolutorias de recursos108o de procedimientos especiales de revisión109.
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Pueden ser objeto de declaración de nulidad de pleno derecho tanto los actos declarativos de derechos, favorables110a los obligados tributarios, como de gravamen111o perjudiciales para éstos112. Así, la Sentencia del
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Tribunal Supremo de 9 de junio de 2011 afirma que:112«afecta a toda clase de actos, puesto que sirve para declarar nulos los declarativos de derechos o favorables para los administrados, pero también es un instrumento en manos de los particulares frente a los actos de gravamen que hayan ganado firmeza113, razón por
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la que se afirma su carácter subsidiario respecto de los recursos ordinarios no interpuestos en tiempo y forma».
Para poder ser declarada la nulidad, el artículo 217 LGT exige la firmeza en la vía administrativa de los actos y resoluciones económico-administrativas114. Es acto firme en vía administrativa aquél que ha puesto fin a la vía administrativa o que no ha sido recurrido en plazo115. Con ello se evita que el particular pueda simultanear la vía de recurso y la de revisión: sólo podrá acudir a ésta cuando haya agotado la vía administrativa o el acto haya devenido consentido y firme por no haber sido recurrido116. La
razón de esta limitación es que al tratarse de un procedimiento especial, resulta lógico que sólo pueda utilizarse cuando no pueda hacerse uso de un procedimiento ordinario, es decir, de la interposición de un recurso de reposición o de una reclamación económico-administrativa, además de evitar que puedan producirse decisiones de signo contrario117.
A juicio de Garrido Mora, este requisito no resultaría exigible cuando es la Administración la que inicia de oficio el procedimiento de revisión, porque: a) la potestad administrativa no puede quedar limitada por la circunstancia de que el particular interponga recurso frente al acto; y
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porque es motivo de inadmisión a trámite de las solicitudes formula-das por los interesados que el acto no sea firme en vía administrativa, sin que exista esta limitación para la Administración118. No obstante, los términos en que se pronuncia el artículo 217 LGT son claros y terminantes, por lo que consideramos que las limitaciones se aplican en todo
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caso, también cuando es la Administración la que inicia de oficio el procedimiento. Como exponen GARBERÍ LLOBREGAT y Buitrón RAMÍREZ, la puesta en marcha del extraordinario procedimiento especial de revisión de actos nulos de pleno derecho sólo adquiere sentido cuando los mismos no sean aún susceptibles de ser anulados a través de los cauces ordinarios de revisión (recurso potestativo de reposición y reclamación económicoadministrativa)119. Por eso, la Administración ante la situación de pendencia de algún otro mecanismo revisor de carácter ordinario, debe abstenerse de promover de oficio la iniciación de este procedimiento, así como inadmitir cualquier solicitud que en este sentido puedan eventualmente dirigirle los administrados interesados. «Si la Administración llegara a iniciar este procedimiento con respecto a alguno de sus actos que no goce
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aún de dicha característica (bien porque frente al mismo se ha interpuesto algún recurso pendiente de resolución, bien porque aún no haya vencido el plazo dispuesto en la ley para formalizar su impugnación), tal iniciación habrá de reputarse ilegítima y, por ende, susceptible de ser dejada sin efecto motu proprio por la Administración [por ejemplo, dejando caducar el expediente conforme al apartado sexto, letra a), del artículo 217 LGT] o a iniciativa de cualquier interesado (el cual incluso podría hipotéticamente llegar a promover un «recurso contencioso-administrativo» frente a la resolución declarativa de la nulidad radical así manifestada)»120.
En definitiva, sólo se podrá acudir a la vía de la revisión de la declaración de nulidad cuando se haya agotado la vía administrativa mediante la correspondiente reclamación económico-administrativa o el acto haya devenido firme por no haber sido recurrido en plazo en vía administrativa121.
En cambio, nada impide que si se encuentra pendiente de resolver un recurso contencioso-administrativo se pueda revisar el acto o resolución por la Administración por el procedimiento de declaración de nulidad de pleno derecho, que daría lugar a una satisfacción extraprocesal de las pretensiones del interesado122. Así lo destaca el Dictamen del Consejo de Estado de 22 de mayo de 2003:
En cambio, si lo que se encuentra pendiente de resolver es un recurso ante los órganos judiciales competentes, no hay ningún
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obstáculo para entrar a conocer del fondo de la solicitud de revisión planteada, que, de estimarse, daría lugar a una satisfacción extraprocesal de las pretensiones del interesado
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Insiste en esta misma idea el Dictamen del Consejo de Estado 165/2005, de 10 de marzo, al proyecto del Reglamento General de Revisión en vía administrativa:
El Consejo de Estado considera que sería deseable una previsión reglamentaria expresa que afirmase expresamente la posibilidad de tramitar estos procedimientos especiales aun cuando el mismo acto hubiese sido objeto de una impugnación en vía contenciosa. En este sentido, una reiterada doctrina de este Consejo viene manteniendo la posibilidad de tramitar las solicitudes de declaración de nulidad de pleno derecho de actos de naturaleza tributaria aun cuando estuviese pendiente un recurso contenciosoadministrativo, en atención a la naturaleza extraordinaria de ese procedimiento de revisión y, sobre todo, al hecho de que mediante el mismo podría llegarse a una siempre deseable satisfacción extraprocesal123de las pretensiones del recurrente, evitando a ambas partes un largo y costoso proceso judicial. Y, en caso contrario, bastaría a aquél continuar la tramitación de su recurso
124.
[108] En efecto, como apunta García-TREVIJANO Fos (Los actos administrativos, ed. Cívitas, 2.ª...
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