Las áreas marinas protegidas: Nuevas perspectivas a la luz de la ley 42/2007, del patrimonio natural y de la biodiversidad
| Autor | María Giménez Casalduero |
| Cargo | Profesora ayudante, Departamento de Derecho Administrativo. Universidad de Murcia |
| Páginas | 1-31 |
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La primera Área Marina Protegida a nivel mundial fue el Santuario Marino de Fort Jeferson (Florida, 1932), y se declaró sesenta años después del primer Parque Nacional más antiguo del mundo de ámbito terrestre, el Parque Nacional de Yellowstone, 1872. En la cuenca mediterránea, sería el Parque Nacional de Port-Cros (Francia) el considerado como la primera zona protegida que incluyó área marina, siendo declarado en 1963. Este retraso temporal en el establecimiento de medidas de protección hacia áreas marinas es ilustrativo del desinterés de los Estados en la protección del medio marino, etiquetado hasta épocas recientes como fuente
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de recursos ilimitados, calificación ésta que ha quedado superada gracias al avance en conocimientos científicos sobre este medio que han demostrado la necesidad de preservar los ambientes marinos y sus recursos ante múltiples amenazas. Por otra parte, la desprotección se ve reflejada en términos de superficie, en los datos que nos demuestran que solo un 0,5% de los mares está protegido, y en el caso mediterráneo, las Áreas Marinas Protegidas (en adelante AMPs) representan sólo un 1% de su superficie, en comparación con casi el 15% de la superficie terrestre bajo alguna figura de protección1.
En España, la primera AMP exclusivamente marina está actualmente en proceso de declaración a través de la Orden ARM/3840/2008, de 23 de diciembre, por la que se aprueban medidas para la protección de la zona marina de El Cachucho2, fruto de la aplicación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad (en adelante LPNB) que incluye la figura de AMP y deroga la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Según reza la Exposición de Motivos de la LPNB, la Ley 4/89 introdujo en España desde una perspectiva integral el Derecho de conservación de la naturaleza internacionalmente homologable propiciando grandes logros en materia de protección de la naturaleza, pero enfocados estos especialmente al medio terrestre. Sin embargo, y a pesar de hacer referencia en alguno de sus preceptos al medio marino (art. 10.1, definición de espacio natural protegido), la derogada Ley no prestó prácticamente atención a la protección de la biodiversidad marina, motivo por el cual una reforma en este sentido resultaba imprescindible.
Haciendo un balance de los antecedentes normativos de ámbito internacional relacionados con la creación de AMPs, es preciso destacar el Convenio de Barcelona de 1976, denominado "Convenio para la Protección del Medio Marino y de la Región Costera del Mediterráneo" tras las enmiendas de 1995. Este Convenio ya promovió el establecimiento de AMPs, aunque circunscritas al ámbito Mediterráneo, gracias al Protocolo sobre las Zonas Especialmente Protegidas y la Diversidad Biológica en el Mediterráneo de 1995, y que fue ratificado por España en fecha posterior a la elaboración de la Ley 4/19893. Pero los recientes avances en el
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ámbito del Derecho comunitario han sido sin duda los que han generado el impulso necesario para que el ordenamiento jurídico español salde la deuda con el medio marino. En este sentido, el Sexto Programa de Acción de Medio Ambiente (Sexto PMA, 2002) ya incluyó dentro de sus Estrategias Temáticas una específicamente orientada a la protección del medio marino con el objetivo de promover la utilización sostenible de los mares y proteger los ecosistemas marinos (Hacia una estrategia de protección y conservación del medio ambiente marino, COM(2002) 539 final).
Más recientemente, en el año 2008, se adopta la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva Marco sobre la Estrategia Marina, en adelante DMEM) con el objetivo de establecer un marco para que los Estados miembros adopten sus propias estrategias encaminadas a conseguir un buen estado ecológico de las aguas marinas de las que sean responsables para el 2021.
La DMEM establece que en cada región o subregión marina los Estados miembros deberán elaborar sus Estrategias marinas (España tiene jurisdicción tanto en la región Atlántica como en la Mediterránea), sobre las cuales se determinarán las medidas necesarias para lograr o mantener un buen estado medioambiental. Los programas de medidas establecidos en el artículo 13.4 de la Directiva "incluirán medidas de protección espacial que contribuyan a la constitución de redes coherentes y representativas de zonas marinas protegidas que cubran adecuadamente la diversidad de los ecosistemas que las componen, como son las zonas especiales de conservación con arreglo a la Directiva sobre hábitats, las zonas de protección especial con arreglo a la Directiva sobre aves, y las zonas marinas protegidas acordadas por la Comunidad o los Estados miembros interesados en el marco de los acuerdos internacionales o regionales de que sean Partes".
La DMEM entró en vigor el 15 de julio de 2008 y tiene como fecha límite de incorporación al Derecho interno de cada Estado el 15 de julio de 2010. En este sentido España ya ha comenzado su transposición a través del Proyecto de Ley de Protección del Medio Marino (versión de 12 de marzo de 2010), texto que además regula otros aspectos de la protección del medio marino que hasta ahora no habían sido abordados en la legislación estatal, en concreto
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lo referente a la Red de Áreas Marinas Protegidas de España y la conservación de especies marinas4.
La creación de zonas protegidas marinas no solamente contribuye a conseguir el buen estado medioambiental del medio marino que persigue la DMEM, sino que permitirá cumplir los compromisos adquiridos en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002) y en el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), de crear una red global de AMPs para el 2012, tanto en aguas jurisdiccionales como en alta mar. Recordemos que fueron lasDecisiones VII/5 y VII/28de la Conferencia de las Partes del CDB (Kuala Lumpur, 2004) las que han dejado clara la potestad de los Estados ribereños de establecer AMPs en su mar territorial y Zona Económica Exclusiva.
La LPNB destaca en su Exposición de Motivos la importancia de incorporar al régimen de protección de los espacios naturales la categoría de Áreas Marinas Protegidas, y la creación de la red de áreas marinas protegidas, en línea con las directrices de la Unión Europea. En este sentido, el presente trabajo tratará de analizar el régimen jurídico de esta figura y su repercusión en el sistema de espacios naturales protegidos marinos en España.
A lo largo de la historia de la conservación in situ de la biodiversidad marina, las reclamaciones para crear figuras ad hoc para los espacios marinos han sido constantes. En España la LPNB, Ley 42/2007, de 13 de diciembre, introduce una nueva categoría de espacio natural protegido pensada exclusivamente para proteger el medio marino, las Áreas Marinas Protegidas (AMPs).
A pesar de su novedad en el ordenamiento jurídico español, las AMPs son una figura sobradamente conocida a nivel internacional, y especialmente bien estudiada desde el ámbito científico. Su incorporación al régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad permite otorgar el merecido protagonismo que se reclamaba para los espacios marinos en el seno de la
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legislación ambiental, aún así, la fórmula elegida para este fin ha sido objeto de críticas, "la figura de área marina protegida resulta poco definida, no tanto porque el artículo que la introduce no sea claro sino porque lo más normal es que en el mundo real no se trate de una categoría específica de espacio natural protegido sino una categoría genérica para agrupar, por la especialidad que supone el medio marino, otras categorías cuando se establecen en el mar" (...) "parece confuso crear una categoría que lo más normal es que sea otra cosa acogida a otra categoría"5
En sentido estricto se puede afirmar que un AMP es una técnica de gestión in situ de la biodiversidad del medio marino. Sin embargo, bajo la denominación de AMP o cualquiera de las denominaciones tradicionales (Santuario, Parque Marino, Área Protegida, etc.,) podemos encontrarnos con una regulación sectorial de determinado uso como por ejemplo la limitación de la caza de una especie (ballenas), o con el objetivo de proteger a las poblaciones de determinada especie (tortugas marinas).
Una definición de área marina protegida comúnmente aceptada desde el ámbito científico y adoptada por la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza (UICN) sería: "cualquier área intermareal o submareal terrestre, junto con el agua circundante, su flora y fauna asociada y sus características culturales, los cuales han sido preservadas por ley u otro medio efectivo de protección de una parte o todo un medio ambiente"6. Otra definición...
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