Un nuevo marco para la regulación en competencia de las redes locales de telecomunicaciones
| Autor | Bruno Soria Bartolomé-Ingeniero Telecomunicación |
y Máster en Dirección de Empresas
Fuente: REDETI Revista del Derecho de las Telecomunicaciones e Infraestructuras en Red
EL BUCLE LOCAL, SU IMPORTANCIA Y REGULACIÓN
Las telecomunicaciones son una actividad económica que se organiza desde sus inicios en dos niveles: redes de acceso (o redes locales) y redes de tránsito (o de larga distancia). A su vez, una red de acceso puede considerarse como un conjunto de bucles locales unidos entre sí por un órgano de conmutación (1) (figura 1). Dentro de las telecomunicaciones, las redes y servicios locales tienen una gran relevancia: son imprescindibles para que cada cliente se conecte a cualquier servicio o red de telecomunicaciones, y suponen más de la mitad de los ingresos totales de los operadores del sector (alrededor del 60 por 100 en EE.UU.).
Cualquier regulación que afecte a las redes locales forzosamente habrá de tener gran impacto, aunque sólo fuese por la propia importancia de las mismas. Pero su mayor trascendencia se deriva de que, dentro del actual proceso de liberalización del sector, las redes locales han sido a menudo descritas como el último cuello de botella, la última parte de la red que podría hacer fracasar los esfuerzos por eliminar los monopolios. En efecto, puesto que todos los servicios de telecomunicaciones hacen uso de la conexión que proporciona la red de acceso, un operador que tenga una posición dominante en él podría abusar de ella para extenderla al resto del sector, o para defender la extensión previa heredada de los tiempos del monopolio. Es vital para el éxito del proceso de liberalización, por tanto, conseguir que haya competencia en redes de acceso (planteamiento seguido, por ejemplo, por la regulación del Reino Unido), o al menos que los operadores locales no puedan abusar de su posición dominante en él (enfoque seguido por la regulación estadounidense anterior a 1996). Como prueba, baste recordar que la interconexión primero, y el acceso al bucle local en la actualidad, son las cuestiones a las que están dedicando atención prioritaria la FCC y la Comisión Europea (2).
Tradicionalmente, la regulación de las redes locales se basaba en el régimen de monopolio. Pero, además del monopolio, había otro rasgo característico que la regulación imponía o consagraba: la integración vertical total de los operadores. Esta integración vertical significaba que los operadores explotaban las redes, operaban los servicios y llevaban a cabo la comercialización por sí mismos, pero también que los operadores explotaban tanto las redes de acceso como las de tránsito. Por el enorme poder que los operadores acumulaban, la actividad se desarrollaba bajo un estricto control administrativo, sobre todo de los precios y las inversiones.
LOS RETOS DE LA NUEVA REGULACIÓN
PARA LA COMPETENCIA
En los últimos dos decenios, y especialmente en los años 90, se ha descartado en todo el mundo que el monopolio sea el mejor régimen para las telecomunicaciones, y como consecuencia se ha liberalizado la regulación. Pero para permitir y estimular la competencia en el sector no basta con autorizar la entrada de competidores y controlar los posibles abusos de los operadores dominantes. Como exponen Ariño y otros (1997), uno de los prerrequisitos para la competencia en cualquier servicio público es la desintegración vertical y separación de actividades (unbundling).
Esta desintegración vertical debe separar las actividades actual o potencialmente competitivas de aquellas en las que puede haber o hay riesgo de monopolio. Con ella se busca un doble objetivo: permitir un tratamiento jurídico diferenciado de ambas, y asegurar la transparencia informativa. De este modo, puede aplicarse a las actividades intrínsecamente competitivas una regulación más ligera (básicamente el régimen ordinario de defensa de la competencia), en tanto que las actividades donde puede haber monopolio deben ser reguladas más en detalle, en particular en lo referente a la obligación de facilitar a terceros acceso abierto a las redes y servicios, así como a las condiciones técnicas, económicas y comerciales de dicho acceso.
Además de asegurar la competencia en el sector, el regulador de las telecomunicaciones tiene otros dos cometidos: regular los conflictos entre derechos de todas las partes afectadas (policía del sector) y asegurar la disponibilidad general de un conjunto mínimo de prestaciones de servicio público (regulación de servicio universal). Ambos afectan notablemente a las redes locales, pues por un lado el bucle local ocupa o establece servidumbres sobre propiedades privadas de terceros y el dominio público (especialmente el radioeléctrico y el viario), y por otra la disponibilidad de las prestaciones de servicio universal depende críticamente de la existencia o no de redes locales y de sus precios.
Ahora bien, como se ha alcanzado ya un consenso general en la mayoría de los países para que la regulación sobre policía del sector y servicio universal que se adopte tenga un efecto neutro sobre la competencia (3), en el resto del artículo no volveremos sobre ninguna de ellas para concentrarnos en la regulación para la competencia.
Con estas premisas, el proceso de reflexión para diseñar la regulación para la competencia puede sintetizarse mediante la respuesta sucesiva a estas preguntas:
- ¿Qué servicios intermedios se ofrecerían en un mercado en competencia, y en qué condiciones?
- ¿En cuáles de ellos hay hoy cuellos de botella?
- ¿Cómo puedo eliminarlos o regularlos?
UN MODELO DE NIVELES PARA LA REGULACIÓN
DE LAS TELECOMUNICACIONES
Una vez aceptado que es preciso separar verticalmente las actividades de los operadores de telecomunicaciones para asegurar el éxito de la regulación para la competencia, la primera tarea a que se enfrenta el regulador es la de establecer las líneas divisorias entre ellas. Puesto que lo que se pretende es alcanzar los beneficios de un mercado en competencia, parece lógico que el regulador desee que haya oferta de todos los servicios intermedios que se ofrecerían en un mercado en competencia, es decir, de todos aquéllos que fuese técnicamente posible y económicamente rentable producir por separado.
Afortunadamente para los reguladores, las telecomunicaciones, y dentro de ellas las redes de acceso, no son monolíticas. Tiene pleno sentido la oferta de redes y servicios de tránsito por separado de los de acceso. El mercado de cada uno de éstos, a su vez, puede organizarse mediante niveles sucesivos de servicios intermedios, como está sucediendo espontáneamente allí donde se ha implantado la liberalización (4). Esta fragmentación de la oferta se basa tanto en causas técnicas (pues las modernas redes digitales se diseñan y construyen siguiendo un modelo de niveles independientes) como económicas (la desaparición de las sinergias entre redes y servicios por efecto de la digitalización de la información y la introducción de elementos de red controlados por ordenador).
La división...
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