Marco normativo actual de protección en la UE
| Autor | Emilio Javier Verón Bustillo |
| Páginas | 161-240 |
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La Unión Europea, como organización internacional garante de los derechos y libertades de todos sus ciudadanos 523, ha emprendido iniciativas para proteger el patrimonio cultural principalmente a raíz de la abolición de las fronteras interiores tras el Acuerdo Schengen.
Es, por tanto, el objetivo primordial de este capítulo conocer si la UE ampara adecuadamente, mediante su marco normativo, los intereses de los Estados miembros y de terceros en relación con la salvaguardia del patrimonio histórico.
En primer lugar, se analizará la normativa europea en este ámbito. Posteriormente, se expondrá la legislación al respecto en España para, por último, analizar el Derecho Penal tanto en España como en los países del entorno relacionado con la represión de los delitos contra el patrimonio cultural.
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En primer lugar, se abordarán los Tratados Constitutivos de la UE (Tratado de la UE y Tratado de Funcionamiento de la UE), seguidamente, se analizará otro tipo de normativa de obligado cumplimiento para las Partes, como pueden ser Directivas, Decisiones o Reglamentos.
Pero, antes de comenzar la normativa internacional vigente, se hace necesario aclarar que, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa 524, la
Unión Europea distingue tres tipos de competencias a través de los cuales va a desarrollar sus políticas y acciones. Estas competencias son 525:
– Competencias exclusivas: Como ejemplos de las políticas que lleva a cabo en este sentido se encuentra la política aduanera, la monetaria (a través de aquellos Estados miembros de la UE que han decidido usar el euro) o la política común en materia de pesca.
– Competencias compartidas: Entre algunas de las actividades que se realizan bajo este tipo de competencias tenemos las políticas de mercado interior, de agricultura, transporte o las competencias relacionadas con el ámbito del «espacio de libertad, seguridad y justicia».
– Competencias de apoyo: Como ejemplo, podemos poner las acciones llevadas a cabo en materia de cooperación administrativa, turismo, protección civil (en casos de grandes catástrofes) o en cultura.
Las acciones que se pasarán a analizar de protección del Patrimonio Cultural están contempladas en alguna de estas tres categorías. Algunas de ellas, son acciones que corresponde adoptar a la Unión 526; otras, son acciones en las que la Unión coordinará a todos los Estados 527; o bien, son mat$1$2 en las que la UE apoyará con acciones 528.
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Ya en el preámbulo del Tratado de la Unión Europea, el texto recoge la intención de fortalecer la solidaridad entre los pueblos en materias como la historia y la cultura, factores heredados de generación en generación que representan los valores universales de los ciudadanos. En el art. 3, la Unión contempla el respeto a la riqueza de su diversidad cultural y la responsabilidad de velar por la conservación y desarrollo de su patrimonio cultural. Además, en cuanto a la política exterior y de seguridad común, el art. 21 pretende que la acción de la UE en la escena internacional fomente el fortalecimiento de, entre otros, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales así como el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional. Entre la acción que debe fomentar la Unión en el exterior deberá encontrarse, por tanto, la protección del patrimonio cultural de la humanidad.
En cuanto al Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) y referido al movimiento de bienes culturales desde el punto de vista mercantil, el art. 36 establece que se podrá prohibir la importación, exportación o tránsito de bienes para la protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional. Es decir, la UE establece un mecanismo de protección reforzada para determinados bienes, primando la protección del patrimonio cultural sobre la actividad mercantil que se pueda desarrollar con estos.
En cuanto a su conservación, el art. 107 recoge que podrán ser compatibles con el mercado interior «las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Unión en contra del interés común». A este respecto, la Unión hace plausible su interés de conservar el patrimonio cultural de Europa mediante ayudas y subvenciones, siempre y cuando no perjudique con estas medidas al mercado y a la competencia con respecto a terceros países.
Sin embargo, es el art. 167 el que resulta fundamental en cuanto a la protección del patrimonio cultural al incluir, entre las acciones de cooperación y apoyo, «la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea» 529. También se prevé, en su apartado tercero, la posi-
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bilidad de incrementar la cooperación con terceros países y con organizaciones internacionales en este ámbito.
Como se puede apreciar, por tanto, en los principales tratados de la Unión Europea ya se plantea como referencia esencial la conservación de la identidad de los distintos pueblos que la conforman a través de su patrimonio cultural, encargándole a la Unión la labor fundamental de su protección y conservación.
Con respecto a las Directivas europeas, se debe decir que la UE ha promulgado varias normas de este rango para luchar contra el tráfico ilícito de bienes culturales. En primer lugar, se analizará la Directiva 93/7/CEE, del Consejo, de 15 de marzo de 1993, relativa a la restitución de bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro (en adelante, la Directiva 93/7/CEE), rectificada por otras posteriores 530 y
que se convirtió en la norma de referencia en este ámbito hasta mediados del 2014, momento en el cual se aprueba la Directiva 2014/60/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, que refunde en esta norma todas las enmiendas y modificaciones que sufrió la Directiva 93/7/CEE.
La Directiva 93/7/CEE supuso un hito importante en la protección del Patrimonio Cultural puesto que fue la primera ocasión en la que la Unión se adentró en conceptos y medidas para proteger los bienes culturales de los Estados miembros. Como aspectos importantes a destacar, se instauró una definición de Bien Cultural 531 (art. 1) por primera vez; estableció la
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figura de las Autoridades Centrales que entenderán de los casos de exportación ilegal y de cuáles serán sus misiones (artículos 3 y 4); marcó unas fechas de prescripción sobre la posibilidad de reclamar la restitución (art. 7); impuso la obligatoriedad de satisfacer 532 al poseedor del bien cultural, supuestamente de buena fe 533, de una indemnización por parte del Estado requirente (art. 9); aclaró que la Directiva 93/7/CEE no tenía carácter retroactivo (art. 13); que se le haría un seguimiento a los efectos de esta Directiva mediante informes de evaluación (art. 16); y, reflejó en un anexo qué bienes culturales del patrimonio nacional tenían cabida en el convenio y los valores mínimos aplicables.
Como se comentó anteriormente, esta Directiva ha sido modificada por una nueva a través del procedimiento legislativo ordinario 2013/0162 (COD) 534, borrador de 28 de abril de 2014, y del cual surge la Directiva 2014/60/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la restitución de bienes culturales que hayan salido de forma ilegal 535 del territorio de un Estado miembro, y por la que se modifica el
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Reglamento (UE) nº 1024/2012 (refundición) [DOUE L 159, de 28-V-2014], (en adelante la Directiva 60/2014/UE).
La causa principal de este cambio normativo es la escasa aplicación de las normativas de transposición por los Estados miembros de la Directiva 93/7/CEE, motivada por la limitación de su ámbito de actuación. La referida limitación está fundada en tres motivos: primero, por las condiciones establecidas en el anexo 536 de esta Directiva sobre el concepto de bien cultural 537; segundo, por el corto período de tiempo permitido para iniciar la repatriación 538; y, tercero, por los costes asociados al procedimiento de retorno del bien cultural 539.
En el preámbulo de la Directiva 60/2014/UE se incluye una mención a las conclusiones realizadas por el Consejo de la UE en sesión de 13 y 14 de diciembre de 2011, para prevenir y combatir los delitos contra los bienes culturales, reconociendo la necesidad de adoptar medidas más eficaces y en la que se recomendaba a todos los Estados miembros que consideraran la ratificación de la Convención de la UNESCO de 1970 y del Convenio de UNIDROIT de 1995 540. A continuación, se menciona que sería deseable
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asegurar que todos aquellos agentes involucrados en el mercado del arte prestaran el debido cuidado y atención en las transacciones que realicen 541.
Volviendo al asunto que trata la ampliación de bienes culturales que pueden estar incluidos en la Directiva 60/2014/UE, el artículo segundo establece que el país de origen puede proclamar, con posterioridad a que se produjera la exportación ilegal, que un bien cultural forma parte de su patrimonio...
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