El marco legal de la negociación colectiva europea
| Autor | Manuel Antonio García-Muñoz Alhambra |
| Páginas | 99-164 |
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Los artículos que diseñan el sistema de la negociación colectiva europea propiamente dicho se encuentran ubicados en el TFUE en el título X, que es el título dedicado en el Tratado a la Política Social.
En este título encontramos, en primer lugar, el artículo 151 del TFUE198 que recoge los objetivos de la Unión y los Estados miembros en mate-ria social, entre los que se encuentra el diálogo social. En este artículo se refleja la tensión entre lo económico y lo social, o la funcionalización de lo social a lo económico, que como hemos visto atraviesa todo el proyecto europeo, ya que, junto a la enumeración de los objetivos de la Unión en el capítulo social, aparecen con fuerza “el mercado” y “la economía”, bien sea para matizar que en sus acciones la Unión deberá tener en cuenta “la necesidad de mantener la competitividad de la economía de la Unión”, bien para recordar la convicción de que será el propio funcionamiento del mercado interior el que “favorecerá la armonización de los sistemas sociales”.
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Por su parte, el artículo 152 completa el reconocimiento del diálogo social como objetivo de la política social de la Unión con el del papel de los interlocutores sociales en su ámbito, señalando al mismo tiempo la obligación de promoción de dicho papel por parte de la Unión199.
Lo cierto es que el artículo, redactado en un tono más bien declarativo y con un contenido abierto, no define de modo satisfactorio en qué consisten las obligaciones de la Unión en este campo, motivo por el cuál ha sido criticado por la doctrina200.
En el artículo 153 se establecen los ámbitos competenciales de la Unión en materia social, especificándose las mayorías necesarias en caso de querer utilizar el procedimiento legislativo tradicional para desarrollar una regulación. Igualmente se recoge en este artículo la posibilidad de recurrir a la negociación colectiva para la aplicación de Directivas. Es en este artículo donde aparecen además las exclusiones competenciales que dejan fuera de las posibilidades regulatorias de la Unión los derechos de libertad sindical y huelga y el campo de las remuneraciones201.
El artículo 154 impone a la Comisión el deber de fomentar la consulta a los interlocutores sociales a nivel de la Unión, para lo cual el Tratado establece un sistema obligatorio de consultas202antes y durante la presentación de propuestas en el terreno social. Finalmente, en el artículo 155 se recoge la posibilidad que tienen los interlocutores sociales de
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negociar acuerdos a nivel europeo203y se establecen las vías posibles para su aplicación204.
Los anteriores artículos constituyen el marco normativo básico que regula el diálogo social y la negociación colectiva europea. Evidentemente, a este cuadro le son de aplicación los principios y disposiciones del entero sistema jurídico de la Unión Europea, algunos de los cuáles, como por ejemplo el principio de atribución de competencias o el principio de subsidiariedad, tienen una importancia clave.
A continuación, y descendiendo ya un poco más al detalle de la regulación, el análisis se centra en los artículos 154 y 155 TFUE, siendo el objetivo aclarar cómo funciona el procedimiento de doble consulta y la negociación entre los interlocutores sociales, cuál es la relación entre estos dos procesos y cuáles son las posibilidades contempladas para la aplicación de los acuerdos.
El artículo 154 del TFUE prevé, en sus apartados tercero y cuarto, dos momentos de consulta a los interlocutores sociales en el ámbito de la política social de tal manera que, antes de adoptar una propuesta en este terreno, la Comisión tiene la obligación de consultar a los interlocutores sociales. A través de esta regulación, se ha introducido en los Tratados un importantísimo papel para el diálogo social europeo, pasando de ser una institución que no estaba vinculada necesariamente a la regulación europea a convertirse en una “técnica pre-regulatoria que obliga a la Comisión al cumplimiento de nuevas reglas”205.
En un primer momento, la consulta a los interlocutores sociales versará sobre la posible orientación de la acción de la Unión. En una segunda fase, si tras la primera consulta la Comisión considera oportuno
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seguir adelante con su propuesta, se acudirá de nuevo a los interlocutores sociales para debatir acerca del contenido de la propuesta contemplada. En la respuesta a esta segunda consulta se abre un escenario con distintas posibilidades. Así, los interlocutores sociales podrán remitir a la Comisión un dictamen o una recomendación o, alternativamente, abrir un proceso de negociación bilateral en torno a la propuesta objeto de consulta, que a su vez puede desembocar en la adopción de un acuerdo entre los susodichos interlocutores sociales, posibilidad esta última que es la que se contempla en el apartado 4 del artículo 154 TFUE y cuyas escasas reglas se recogen en el artículo 155 del TFUE.
En torno a los procedimientos de consulta por parte de la Comisión surgen algunas cuestiones. La doctrina se ha preguntado si el dictamen o la recomendación emitida por los interlocutores sociales en respuesta a las consultas de la Comisión son vinculantes o no. Se argumenta que una interpretación rigorista del principio de subsidiariedad exigiría que la Comisión tuviese que someterse en su propuesta de manera estricta a la opinión expresada por las partes, aunque se reconoce al mismo tiempo que la norma no se expresa claramente en este extremo206.
Asimismo existían dudas interpretativas acerca de si la opinión de las partes había de ser conjunta o separada o cuál era la diferencia entre dictamen o recomendación, aventurándose la hipótesis de que el dictamen quedase reservado para la opinión conjunta y tuviese efectos vinculantes y la recomendación se utilizase para expresar la opinión de cada una de las partes. Sin embargo en este punto la práctica se ha encargado de dar respuesta a estos interrogantes, y así, en un cuadro elaborado por la Comisión e incorporado como anexo tercero a su comunicación de 2002207, encontramos que en todas aquellas ocasiones (anteriores a 2002, momento de elaboración del cuadro) en las que la respuesta de los interlocutores sociales a la consulta de la Comisión era dispar y evidenciaba la falta de voluntad por parte de los mismos para alcanzar una acuerdo sobre una determinada materia, sus opiniones se manifestaban mediante dictámenes separados, que no resultaban por lo tanto vinculantes para la Comisión, con independencia de que la misma tuviese en cuenta las opiniones que dichos dictámenes recogían.
En cuanto a los aspectos formales de las consultas, en la comunicación de la Comisión de 1993208se recoge que la primera fase de la consulta
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se iniciará mediante la recepción por parte de los interlocutores sociales de una carta de la Comisión en la que se invita a los mismos a expresar su opinión. A partir de ahí la totalidad de la consulta se puede desarrollar en forma epistolar o por el contrario, si así lo desean los interlocutores sociales, se puede convenir una reunión “ad hoc”. Este primer período de consultas no debería, en opinión de la Comisión, exceder de seis semanas de duración.
La segunda consulta funcionaría básicamente igual, salvo que en esta ocasión la Comisión enviaría ya a los interlocutores sociales un borrador con el contenido de la posible propuesta con indicación de la base legal en la que se apoyaría la misma. Los interlocutores sociales responderían, por escrito o en una reunión “ad hoc”, expresando los puntos de acuerdo y desacuerdo con el contenido de la propuesta plan-teada o, cuando lo considerasen apropiado, enviando una propuesta conjunta donde expresasen sus posiciones acerca del borrador. Los tiempos que contempla la Comisión para esta segunda consulta están igualmente limitados a seis semanas.
Sin embargo, la parte más novedosa del modelo aparece en el apartado 4 del artículo 154 del TFUE, donde los interlocutores sociales pueden comunicar a la Comisión su intención de iniciar un proceso de diálogo bilateral que podrá conducir, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 155 TFUE, con la conclusión de un acuerdo. El efecto inmediato que tiene esta última opción consiste en que la Comisión “pierde” temporalmente el control del proceso legislativo en favor de la iniciativa de los interlocutores sociales. Así, las Instituciones europeas ceden el control de dicho proceso a dichos interlocutores, teniendo éstos la oportunidad de regular la materia mediante...
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