Marco jurídico del uso del agua en los regadíos españoles
| Autor | Emilio Pérez Pérez |
| Cargo | Doctor en Derecho |
| Páginas | 789-828 |
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Si el análisis de cualquier cuestión algo compleja requiere plantearla con un mínimo de perspectiva histórica, el de la utilización del agua para riego en nuestro país no puede llevarse a cabo sin recordar nuestra reciente historia legislativa sobre la materia. Palma Fernández 1 ha expuesto, recientemente, el contraste existente entre la reforma legislativa agraria de los finales de los siglos XVIII y XIX y el tránsito legislativo reformista del siglo xx al XXI; si esta comparación la referimos exclusivamente al regadío, el cambio puede resultarnos más llamativo incluso que el de la reforma legislativa agraria en general.
En la transición del siglo XVIII al xix, una personalidad tan representativa de la Ilustración como Jovellanos, en su Informe en el Expediente de la Ley Agraria, puso de relieve que la ampliación del regadío en el campo español era tan necesaria como difícil: la necesidad provenía de que el clima de España es, en general, ardiente y seco, por lo que es grande el número de tierras que, por falta de riego, no producen cosa alguna o sólo proporcionan algún escaso pasto; la dificultad residía en que, salvo en algunos felices territorios donde la implantación del regadío resultaba bastante accesible, el riego no se podría lograr sino al favor de grandes y muy costosas obras.
Fue unos años más tarde cuando aparecieron las primeras disposiciones sobre Sindicatos de riego. El Real Decreto de 10 de junio de 1847 disolvió el establecimiento conocido con el nombre de Empresa Lorca, creando para sustituirle un Sindicato de Riegos que fue regulado por varias disposiciones posteriores, de 1848 a 1854. Inmediatamente después se dictaron numerosas Reales Ordenes aprobando los respectivos Reglamentos de otros muchos Sindicatos de Riegos, como las de 30 de junio de 1849 para la huerta de Alicante y la acequia de Tauste y la de 29 de diciembre de 1951 para la Vega de Almería 2.
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En los años que precedieron a la elaboración de la Ley de Aguas de 1866 se publicaron una serie de obras de un interés extraordinario, que Jordana de Pozas reunió, en 1923, en su Ensayo de una bibliografía española de aguas y riegos. Autores tan conocidos, de esta época, como Ardanar, Areitio, Borrull, Franquet, Llaurado, Roca de Togores, Conde de Sastago, e instituciones tan representativas como las diversas Sociedades Económicas de Amigos del País, redactaron trabajos, memorias y proyectos que culminaron con la creación de la Comisión ministerial que había de redactar el Proyecto de Ley de Aguas, por Real Decreto de 27 de abril de 1859. La Comisión concluyó su tarea más importante el 20 de diciembre de 1861 y en ese mismo día se encargó a Rodríguez de Cepeda que, como vocal ponente, revisase el proyecto para hacer en él las correcciones de estilo que parecieran convenientes y redactase la Exposición de Motivos que debía precederle para su presentación 3.
Aunque, salvo en la materia de aguas marítimas, que pasó a la Ley de Puertos, en las demás materias se mantuvo sustancialmente la regulación de la Ley de 1866, conviene no pasar por alto algunas disposiciones que se produjeron en ese período de 1866 a 1879 y que influyeron en la elaboración de la Ley de Aguas de 1879. Dos Decretos, de 14 de noviembre y 29 de diciembre de 1868, que aprobaban las bases generales para la nueva legislación de obras públicas y de minas, y la Ley de Canales y Pantanos de 20 de febrero de 1870, se inspiraron en principios individualistas, buscando un «ideal que -decía el preámbulo de la primera en dichas disposiciones- al fin un día llegará a realizarse en la historia, y es aquel en que, sin restricciones ni obstáculos, trabajen todas las fuerzas de la Nación, desunidas unas, libremente organizadas otras, mientras el Estado, depuestas Page 792 sus pretensiones de industrial, no hace ya, no impide que los demás hagan y, entre los individuos y las asociaciones, que funcionan en toda la plenitud de su autonomía, se conserva neutral para mantener derechos y administrar a todos recta e imparcial justicia» 4.
En la Ley de Canales y Pantanos de 1870, el deseo de eliminar intervencionismos administrativos llevó a establecer que se admitirían los proyectos de obras aun cuando no estuvieran firmados por Ingenieros ni Arquitectos ni otros facultativos o peritos. Además se estableció la perpetuidad de las concesiones y la libertad de las empresas concesionarias para modificar los cánones o rentas.
Las dificultades existentes para aplicar la Ley de Aguas de 1866 motivaron la creación de una Comisión encargada de redactar un Reglamento para la ejecución de la misma, pero poco después se modificó el encargo dado a esta comisión y se le confió la elaboración de un nuevo proyecto de Ley de Aguas que, ya en el marco de los principios consignados en la Ley General de Obras Públicas de 13 de abril de 1877, redactó la que sería Ley de Aguas de 13 de junio de 1879. Debemos recoger los que podrían considerarse sus criterios básicos, en lo que atañe en particular al desarrollo de nuestros regadíos:
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La conjugación de la necesaria intervención administrativa en la gestión de un recurso necesario y escaso y de esa pretendida y omnímoda libertad en la ejecución de las obras de regadío que hemos visto presente en todas las disposiciones que inspiraron las Leyes de Aguas de 1866 y 1879, se procura realizar a través, sobre todo, de la regulación de las concesiones de aguas públicas para riegos. Hay algunas manifestaciones concretas del derecho de riberaneidad en los denominados aprovechamientos eventuales de los artículos 5 y siguientes, 176 y 177 de la Ley, y en las aguas subterráneas, en general privadas, la Administración se limitará a ejercer la vigilancia necesaria para que no puedan afectar a la salubridad pública ni a la seguridad de las personas y bienes (art. 227), pero en las aguas corrientes superficiales sólo cabrán los aprovechamientos comunes, que no suponen un consumo apreciable de agua, y los especiales, que, Page 793 aunque podrán adquirirse también por prescripción de veinte años, procederán normalmente de concesión administrativa. Las concesiones de la gran mayoría de aprovechamientos especiales de aguas públicas serán las concesiones para riego, en las que se distinguirán las otorgadas para el riego de tierra propia y las otorgadas a empresas para el riego de tierras ajenas. Las primeras se hacen a perpetuidad, tanto si son individuales como colectivas, mientras las conferidas a Empresas para regar tierras ajenas mediante el cobro de un canon, serán otorgadas por un plazo que no exceda de noventa y nueve años, transcurrido el cual las tierras quedarán libres del pago del canon y pasará a la correspondiente comunidad de regantes el dominio colectivo de las presas, acequias y demás obras exclusivamente precisas para riegos (art. 188) 5.
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Autonomía e importancia de las comunidades de regantes. La mancomunidad de intereses a que dan lugar los aprovechamientos colectivos de aguas públicas -decía la Exposición de Motivos de la Ley de Aguas de 1866, mantenida en la de 1879- exige una administración común. Esta ha sido encomendada desde la más remota antigüedad a Juntas elegidas por los mismos interesados que, con la denominación de Sindicatos u otra equivalente, han cuidado de la administración de los fondos comunes y de la buena distribución de las aguas con arreglo a Ordenanzas especiales. La Comisión cree necesario, no sólo conservar esta institución, sino ampliarla, haciéndola obligatoria, siempre que el número de regantes exceda de 50. Después la Ley de 1879, en su artículo 228, estableció la formación necesaria de una comunidad de regantes cuando el número de éstos llegase a 20 y no bajase de 200 el de hectáreas regables, o cuando, a juicio del Gobernador de la provincia, lo exigiesen los intereses de la agricultura.
La...
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