Marco jurídico para el urbanismo social y participativo

Autor:M.ª Rosario Alonso Ibáñez
Cargo del Autor:Catedrática de Derecho Administrativo. Universidad de Oviedo
Páginas:189-200
 
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I La desatención a la dimensión social del urbanismo

La dimensión social de la actividad urbanística ha sido tradicionalmente obviada por el planeamiento y la gestión urbanística, lo que ha dado como resultado la paradoja de que sus principales destinatarios, los ciudadanos, hayan sido con mucha frecuencia excluidos de procesos que afectan decisivamente a la calidad de su entorno cotidiano y, por ende, a sus posibilidades de desarrollo personal y comunitario. Pero desde hace unos años estamos siendo testigos de una eclosión de prácticas colectivas que tratan de dibujar de manera más o menos coordinada un nuevo escenario urbano. Propuestas que tienen en la participación, la colaboración, la cohesión o el hacer frente a la desigualdad social sus principales rasgos diferenciadores. Sin duda, el nuevo escenario socioeconómico de crisis de la última década ha espoleado este tipo de iniciativas, aunque no conviene olvidar que estas prácticas cuentan con notables referentes históricos1.

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Hoy se es consciente de la necesidad de revisar los patrones tradicionales de desarrollo y crecimiento urbanos para hacer frente a las necesidades que demandan los asentamientos humanos, entre ellos, de la necesidad de hacer partícipe a la comunidad e implicarla en el desarrollo de las actuaciones que pretendan modificar su entorno próximo. Se observa una sensibilidad cada vez mayor hacia la participación ciudadana, ya sea por intereses políticos o como mero ejercicio cosmético. Cada vez son más las instituciones públicas que impulsan, con mayor o menor acierto, procesos participativos. Parece que empieza a tomarse conciencia de que no puede entenderse la ciudad sin la ciudadanía, que la forma en que se construyen las ciudades determina la forma de ser y de estar de las personas, así como las pautas de relación comunitaria entre sus residentes; y entre estos y sus gobernantes. Pero cosa distinta es que el derecho a la ciudad esté instaurado en nuestro ordenamiento jurídico, en el sentido que reclamaba el filósofo y sociólogo francés Lefebvre (1969) en su homónimo y totémico libro2. Cosa distinta también es que nuestras Administraciones estén organizadas y dispongan de estructuras para afrontar estos planteamientos, o que tengan información suficiente e indicadores para percibir la evolución social de las áreas urbanas y el estado de efectividad de los derechos colectivos de los ciudadanos, ni siquiera del entramado de derechos sociales que resultan implicados en los procesos urbanos.

Verdad es que atravesamos un periodo de cierta indefinición sobre la realidad urbana y su evolución, con unas ciudades que, en su renovada dimensión territorial, concentran e intensifican los problemas y las oportunidades que plantea el ya evidente cambio de época que vivimos. En este sentido, y como destacan Subirats y Montaner (2012, p. 13), "los principales motivos de tensión pueden proceder de las insuficiencias de una mirada excesivamente urbanística, localista e institucional sobre el hecho urbano y su indudable complejidad"3. Ciertamente. Necesidad de nuevas miradas que busquen responder a los retos de más integralidad, mayor reconocimiento de los impactos multinivel en la ciudad y mayor implicación social en la concreción de su futuro. Pero el ordenamiento jurídico del urbanismo, a pesar de sus avances, no está todavía cons-

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truido a partir de esta realidad urbana, ni se aproxima suficientemente a su complejidad, como ya hemos avanzado en otro momento4.

En efecto, para poder consolidar un nuevo modelo de desarrollo urbano con capacidad de incidencia real en la sociedad y en las instituciones públicas los ejemplos recientes y precedentes exitosos no son suficientes. Se requieren metodologías y herramientas jurídicas con las que dar forma a los nuevos paradigmas. La participación ciudadana, la cohesión social y la lucha frente a la desigualdad se encuentran entre estos nuevos paradigmas, aunque corren el riesgo de convertirse en términos pervertidos y vaciados de contenido, lo que en buena medida sucede porque las prácticas colectivas tienden a ligarse a la buena voluntad de la gente y no suelen estar sujetas a metodologías, principios y objetivos claros.

Y es que no solo resulta útil conocer y poner en práctica métodos ya desarrollados y aprender de experiencias previas, que lo es. O incluir en las agendas de los gobiernos programas de innovación social con distintos enfoques, que también5. Necesitamos algo más, como más adelante se dirá.

II Las consecuencias: desigualdad y segregación socioespacial

De acuerdo con URBACT, las ciudades europeas están "amenazadas por una creciente polarización social que es consecuencia de varios procesos paralelos: una polarización cada vez mayor de los ingresos desde los años ochenta, una disminución de la seguridad en el empleo debido a los retos de una mayor competitividad a nivel mundial y un gran aumento de la emigración a Europa y las ciudades" (Colini et al, 2013, p. 8).

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Por lo que se refiere a España, el I Informe sobre la Desigualdad en España de la Fundación Alternativas (2013) recogía ya una situación preocupante sobre la evolución de la desigualdad social. Por un lado, las diferencias económicas entre los hogares dejaron de reducirse a comienzos de los años noventa y la fase de crecimiento económico anterior a la reciente crisis no consiguió que estas disminuyeran. Por otro lado, la caída de la actividad económica y la destrucción del empleo que comenzó en 2007 elevaron los indicadores a niveles desconocidos desde hacía décadas. En el momento actual, en el que ya se vislumbra una cierta mejoría de las condiciones macroeconómicas y, con mayor lentitud, del empleo, no parece que las desigualdades hayan disminuido. Por el contrario, la información más reciente muestra, inequívocamente, que el crecimiento de la desigualdad no se ha frenado. En este contexto, resulta de sumo interés la pregunta sobre el papel que han tenido las prestaciones sociales y los impuestos en el crecimiento de la desigualdad para entender cómo pueden prevenirla en el futuro. La respuesta a esta pregunta ha constituido el objetivo del II Informe sobre la Desigualdad en España 2015, cuyo eje conductor ha sido tratar de vincular los procesos de desigualdad existentes con las principales políticas del estado de bienestar, con el análisis de las políticas relacionadas con las pensiones, los sistemas de ingresos mínimos, el sistema educativo, la sanidad, la vivienda y la fiscalidad. En todos los apartados se observa cómo los recortes o las políticas públicas equivocadas, en un contexto que todavía hoy es de grave crisis económica, están dando lugar a una sociedad más desigual y con menos oportunidades para las personas que ya se encontraban en una situación peor antes de la crisis. Desigualdades que, en España, no son todavía muy evidentes en los espacios públicos, pero se viven de manera dramática en el interior de muchos hogares.

Los principales factores que contribuyen a la desigualdad, como la pobreza, el desempleo, el bajo nivel de formación, las desigualdades en materia de salud y servicios urbanos básicos como el abastecimiento de agua, la electricidad o el saneamiento, o los costes elevados de la vivienda, el bajo grado de participación en la vida pública, etc., están en aumento, y todos ellos están estrechamente ligados. La interdependencia de las desigualdades sociales entraña un círculo vicioso que es estructural, no únicamente individual, cada vez más visible.

Si existe aumento de la desigualdad, la concentración de las personas más vulnerables en zonas urbanas concretas se acrecienta igualmente. De ahí que la pobreza urbana, la vulnerabilidad y la segregación estén reintroduciéndose en el orden del día de los programas políticos en los diferentes Estados. De acuerdo con el análisis del Sexto informe sobre la Política de cohesión de la Unión Europea, hay diferencias significativas entre los países en relación con el grado de pobreza y patrones espaciales de las zonas desfavorecidas. La pobreza es menor en los Estados miembros más desarrollados y se centra principalmente en las grandes ciudades. Por el contrario, los Estados miembros menos desarro-

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llados tienen altos grados de pobreza, especialmente en áreas rurales, ciudades de menor tamaño y...

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