El marco de las relaciones intergubernamentales de la política de medio ambiente en el Estado autonómico
| Autor | Mercedes Alda Fernández/Juan Antonio Ramos Gallarín |
| Cargo | Profesores titulares de Escuela Universitaria de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 87-104 |
Page 87
El objeto1 del presente análisis son las relaciones que se establecen entre los distintos niveles territoriales de gobierno en el ámbito de la política de medioambiente en España. El periodo considerado abarca, con desigual grado de atención, los últimos veinte años.
Nuestra reflexión se apoya en los planteamientos y conceptos propios del enfoque de políticas públicas, los estudios sobre relaciones intergubernamentales (RIG) y el enfoque de gobierno multinivel. A estos efectos vamos a entender la política de medio ambiente como uno de los productos del sistema político-administrativo, resultado del funcionamiento de redes en las que participan tanto organizaciones pertenecientes a los distintos niveles de gobierno como actores pertenecientes al ámbito de la sociedad civil (Hanf y Scharpf 1979).
El Estado Autonómico, marco en que se desarrolla la política de medio ambiente, se contempla como un sistema de corte federal que incorpora ciertos rasgos de asimetría político-territorial (Agranoff 1996; Moreno
Page 88
1997; Linz 1999; Aja 1999). La distribución de responsabilidades y recursos que se establece entre los distintos niveles de gobierno en sistemas complejos como el español determina la generación de situaciones de interdependencia que, a su vez, dan lugar al establecimiento de un conjunto de relaciones más o menos pautadas y formalizadas entre ellos (Rose 1985). En este sentido, las RIG (Wright 1988; Krane y Wright 1998) son un aspecto del sistema político que conviene tomar en consideración a la hora de analizar el funcionamiento del mismo y la dinámica de las distintas políticas públicas.
De acuerdo con Guy Peters (2001: 132), los contactos entre actores pertenecientes a distintos niveles de gobierno pueden llevarse a cabo sin necesidad de atenerse a una eventual jerarquía de poderes territoriales. Esto es, en un sistema de gobierno multinivel los actores subnacionales estarían en condiciones de acceder a centros supranacionales de decisión sin la mediación del nivel nacional. El punto de partida del enfoque del gobierno multinivel es la existencia de solapamiento de competencias entre múltiples niveles de gobierno y la interacción de actores políticos a través de estos niveles. En lugar de los dos niveles de juego asumidos por quienes mantienen un enfoque centrado en el Estado, los teóricos del gobierno multinivel postulan la existencia de un sistema de redes de política multinivel. La estructura del control de la política es variable a través de las distintas áreas de políticas (Marks et al. 1996a: 41). Todas estas características pueden ser observadas en el artículo que presentamos.
Los procesos en materia de política de medio ambiente involucran a cuatro niveles territoriales de gobierno (europeo, central, autonómico y local) y a una amplia variedad de actores económicos y sociales. Dado el alcance limitado que inevitablemente tiene un trabajo de este tipo, vamos a prestar especial atención a las relaciones que se establecen entre los que consideramos actores fundamentales en este terreno dentro del marco general del Estado Autonómico: el complejo Gobierno-Administración General del Estado (en lo sucesivo AGE) y las Comunidades Autónomas (CCAA), lo cual no implica desatender aquellos aspectos que resulten más relevantes en el ámbito europeo2, y en menor medida, en el local.
El estudio presenta la política de medio ambiente en el marco que proporcionan la evolución del Estado Autonómico y el proceso de construcción política de la UE. En este sentido, se exploran las situaciones de inter-dependencia que se dan entre los distintos actores implicados en la política de medioambiente. Asimismo, se intenta una caracterización de las pautas de relación existentes a través del análisis de ciertos mecanismos que se han institucionalizado en nuestro sistema político-administrativo. También se indaga acerca de las diferencias existentes entre las RIG que se desarrollan en la política de medio ambiente y las que tienen lugar en otras políticas sectoriales, al tiempo que se presta atención a las pautas de relación de la AGE con los distintos territorios.
La metodología utilizada se basa en el análisis de fuentes secundarias relativas a la estructura de los distintos niveles territoriales de gobierno y las responsabilidades asignadas a cada uno de ellos, los contenidos e instrumentos de la política de medio ambiente, y el diseño y la actividad de los mecanismos institucionalizados de relación entre los actores implicados en la misma.
Los contenidos del presente trabajo se organizan en tres grandes epígrafes dedicados, respectivamente, a la caracterización de la política de medio ambiente en el Estado Autonómico, el análisis de las estructuras a través de las que aquella se desarrolla, y la exploración de la dinámica intergubernamental presente en los procesos de la política medioambiental.
Page 89
El análisis de la política de medio ambiente en el Estado Autonómico debe tener en cuenta algunos elementos que facilitan su caracterización. En primer lugar hacemos una referencia explícita al carácter multidimensional de la noción de medioambiente. En segundo lugar, debemos tener presente que la política de medioambiente en España se desarrolla en el marco más amplio de la política medioambiental a nivel europeo que ha ejercido una notable influencia sobre las pautas de desarrollo de la política medioambiental española. En tercer lugar, conviene prestar atención al modo en que se distribuyen las responsabilidades en materia de medio ambiente entre los distintos niveles territoriales de gobierno, favoreciendo la consolidación de una serie de situaciones de inter-depedencia no uniforme que condiciona el modo en que se desarrollan los diferentes procesos de la política.
La política de medio ambiente integra distintas áreas de actuación3, lo que condiciona la presencia y el papel de distintos actores.En los últimos tiempos es habitual presentar los conceptos de medioambiente y desarrollo sostenible como nociones relacionadas. Esta última integra, al menos, tres dimensiones: económica, social y ambiental (OCDE 1988). El reconocimiento de este carácter multidimensional favorece la incorporación de las consideraciones medioambientales de forma transversal en el conjunto de las políticas públicas, condición necesaria para un eficaz tratamiento de los problemas que tenemos planteados en la actualidad. A esto hay que añadirle el claro carácter transnacional que tiene la política de medio ambiente debido a que los problemas generados no respetan las fronteras de los Estados.
Por otra parte, en la caracterización de la política medioambiental de un país inciden factores como las características del propio país, su tradición y prioridades, y el tipo de actuaciones que desarrollen: preventivas o reactivas, con carácter interdisciplinario y horizontal, o fragmentario y sectorial.
Tampoco conviene perder de vista que la política de medio ambiente tiene un claro componente regulativo, se desarrolla a través de distintos niveles de gobierno, haciendo que sus actores y los papeles desempeñados por los mismos, varíen en función de la posición en la que se encuentren en los distintos momentos del desarrollo de la política.
Ya el Tratado de Roma (1957), al perseguir la integración de las economías a través de un mercado común, contribuyó a poner de manifiesto la necesidad de armonizar las leyes nacionales sobre medio ambiente (Rehbinder y Stewart 1988). Desde entonces hasta el día de hoy hemos asistido a un proceso caracterizado por una progresiva maduración y consolidación de la política medioambiental de la UE que se ha ido reflejando a través de los distintos tratados4 y programas de actuación medioambiental.
Page 90
De manera muy sintética pasamos a ver los papeles fundamentales de los actores de relevantes de la UE en la política ambiental. Cada uno de ellos juega un determinado papel en el desarrollo de la política medioambiental de la UE, que ha ido variando a lo largo del tiempo, y que afecta directamente a los Estados miembros.
– El Consejo Europeo, encargado de definir las orientaciones políticas generales de la UE, ha hecho que las prioridades ambientales hayan variado en ocasiones...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba