Marco institucional de las sanciones comunitarias

AutorMariano López Benitez
CargoCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Córdoba.
Páginas359-395
Documentación Administrativa
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Marco institucional de las sanciones comunitarias1
Mariano López Benítez
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Sumario: I. CONS IDERAC IONES PRELIM INARES . II. LOS F UNDAME NTOS DE L PO
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NOS E INSTITUCIONES COMUNITARIAS CON COMPETENCIAS EN MATERIA
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SANC IONAD ORA COMUNIT ARIA: EL REGL AMENTO CE, EURA TOM/2988/1995,
  1. Finalidad y posición ordinamental del Reglamento 2988.
2. El concepto de “irregularidad”: medidas y sanciones administrativas como res-
puesta a las mismas. 3. Tipología de sanciones administrativas: algunos proble-
mas de delimitación. 4. Legalidad e irretroactividad en el Reglamento 2988/1995.
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I  con sIder acIo nes pr elImI nare s
Pese a la voluminosa producción científica existente en materia de sanciones
administrativas, no se prodigan en la doctrina española los estudios relativos a la po-
testad sancionadora en el ámbito del Derecho Comunitario3. Contrasta esta situación
1 Este trabajo se inscribe en el marco del Proyecto de Investigación del Ministerio de Ciencia e
Innovación DER2009-12146, titulado “La actividad administrativa de limitación: nuevas orientaciones en las
actividades reguladas, la ordenación de mercados y el régimen sancionador”.
2 Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Córdoba.
3 Sin ánimo exhaustivo merecen mención los trabaj os de Adán Nieto Martín,
Fraudes comunita-
rios
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Justicia Administrativa. Nú-
mero extraordinario dedicado a Infracciones, sanciones y procedimiento administrativo sancionador
, 2001,
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Sanciones administrativas (Derecho español y comunitario)
, Colex,
Madrid, 1991; R. Carnevali Rodríguez,
Derecho penal y derecho sancionador de la Unión Europea
, Comares,
Granada, 2001; L. Díez Picazo, “Derecho comunitario y medidas sancionadoras”,
REDA
nº 78 (1993), págs.
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con la creciente relevancia que las sanciones comunitarias van adquiriendo en el coti-
diano panorama del ordenamiento comunitario y de los ordenamientos de los diver-
sos Estados miembros4. No constituye, desde luego, nuestra intención en el breve
marco de esta colaboración dibujar un acabado cuadro del régimen jurídico de esta
clase de sanciones, sino mucho más humildemente describir un rapport sobre el mar-
co institucional en el que se desenvuelve la potestad sancionadora en o derivada del
ordenamiento comunitario. Esta última afirmación ya nos pone sobreaviso de que, en
efecto, la primera tarea que se impone al abordar esta temática es delimitar muy
exactamente el objeto del que se habla porque el concepto de sanción comunitaria
no es, desde luego, un término unívoco.
Haciendo abstr acción en este momento de la dificultad que entraña construir
un concepto de sanción en el Derecho comunitario, lo que aquí queremos resaltar es
que, cuando hablamos de las sanciones comunitarias o de las sanciones en el ámbito
comunitario, pod emos estar refiriéndonos en realidad a varias cosas a la vez: la de
las sancion es que se tipifican y aplican por las instituciones comunitarias; la de las
sanciones que se tipifican por las instituciones comunitarias, pero se ejecutan por los
órganos y autoridades de los Estados miembros; y la de las sanciones previstas en
los ordenamientos nacionales que se escogen, eligen y aplican por los Estados miem-
bros para asegurar el cumplimiento de los objetivos y finalidades del Derecho Comu-
nitario5 y que pueden adoptar técnicas de proposición normativa diversas6. Ahora
4 De todos modos, como expresa Maitèna Poelemans,
La sanction dans l´ordre juridique commu-
nautaire. Contribution à l´étude du systeme répressif de l´Union européenne

2004, págs. 1 y 2, en lo que constituye probablemente el mejor y más completo y actualizado estudio
existente sobre la materia, llama la atención sobre las imperfecciones y carencias que todavía presenta el
sistema jurídico-sancionatorio comunitario, derivado, por un lado, de que la prioridad de las in stituciones
comunitarias no ha consistido tanto en garantizar la aplicación de las normas comunitarias como más pro-
piamente en la elaboración y adopción de la regla. Por otro lado, destaca igualmente las imperfecciones
del propio derecho comunitario en su aplicación.
5 La doctrina otorga distintas denominaciones a estos tres tipos de sanciones. Por ejemplo, R.

Derecho Penal…
, cit., pág. 168, llama a las primeras
sanciones comunitarias directas,
porque
sobre ellas “la CE tiene competencia exclusiva tanto en la prescripción de la norma como en la imposición
de la sanción”;
sanciones comunitarias indirectas
, denomina, en cambio, al segundo modelo, puesto que
“la base jurídica está en la normativa comunitaria, pero la aplicación la realizan los Estados miembros”; y,
sanciones nacionales
son, finalmente, las restantes. Sin embargo, M. Poelemans,
La sanction…
, cit., págs.
221 y 222 reserva para el segundo modelo el nombre de
sanciones mixtas
6 Junto al modelo puro de que la norma comunitaria no haya previsto nada al respecto, del que
hablaremos más adelante a propósito de la opinión mantenida por el Tribunal de Justicia en estos casos,
creemos englobables dentro de este modelo de sanciones comunitarios los casos en que el enunciado de
la proposición normativa comunitaria adopta alguno de los siguientes tenores: a) “los Estados miembros
adoptarán todas las medidas oportunas para garantizar que las disposiciones destinadas a sancionar las
infracciones de los derechos nacionales de propiedad correspondientes sean aplicables a las infracciones
de la protección comunitaria de obtención vegetal” (art. 107 del Reglamento 1994/2100, de 20 de julio);
b) “Los Estados miembros regularán asimismo las medidas y las sanciones aplicables a las infracciones de
la legislación alimentaria y de la legislación relativa a los piensos. Esas medidas y sancion es deberán ser
efectivas, proporcionadas y disuasorias” (art. 17.2 del Reglamento 178/2002, de 28 de enero, de Seguridad
Alimentaria); c) “Los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones
de lo dispuesto en el presente Reglamento y en sus medidas de aplicación cometidas por los fabricantes
y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su ejecución. Las sanciones establecidas serán
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bien, de cara a conferirle un sentido unitario al de, por sí, equívoco concepto de san-
ción comunitaria , parece que el elemento o el dato que ha de actuar co mo nexo o
aglutinante de esta variada tipología sancionadora es que los incumplimientos que
con estas sanciones se castiguen, salvaguarden directamente bienes, valores y prin-
cipios jurídicos propios del ordenam iento comunitario, con independenc ia de que
sean las instituciones comunitarias o los órganos y autoridades de los Estados miem-
bros quienes se encarguen, según los casos, de dictar y aplicar las sanciones corres-
pondientes.
Cada una de estas variedades plantea, a su vez, una serie de cuestiones que, en
algunos casos, son comunes a los tres tipos de sanciones aludidas y, en cambio, en
otros, son específicas de alguna de ellas. Así, junto al eterno problema epistemológi-
co concerniente a los fundamentos de este poder sancionatorio, es preciso referirse
también aquí a la naturaleza jurídica que presenta esta amplia tipología de sanciones,
a los órganos y autoridades que las imponen, a las normas y principios que las regulan
y a los ámbitos o materias sobre los que fundamentalmente se despliegan. Por la
propia contención que nos hemos impuesto no vamos a ir más allá en esta colabora-
ción, aunque seamos conscientes de que con esta decisión quedan en el tintero para
mejor ocasión y para mejores plumas aspectos cruciales del régimen jurídico de las
sanciones comunitarias como los relativos a las personas destinatarias de las mismas7
o al régimen de garantías, tanto formales como materiales, que juegan en este impor-
tante sector del Derecho.
II  lo s fund amen tos de l pode r san cIona dor d e la co munId ad
Existiendo, como ya hemos destacado, varios tipos de sanciones dentro de lo
que convencionalmente podemos caracterizar como sanciones comunitarias, parece
oportuno que, a la hora de discernir sobre sus fundamentos, distingamos, por un
lado, dónde están los fundamentos de la Comunidad para establecer y para aplicar
sanciones, y dónde se hallan, por otro lado, las bases para que los Estados puedan
aplicar tanto las sanc iones establecidas por las instituciones comunitarias como, a
falta de éstas, su propia normativa sancionadora para garantizar la plena efectividad
del Derecho comunitario.
efectivas, proporcionadas y disuasorias” (art. 16 del Reglamento 2009/661, de 13 de julio, de seguridad de
vehículos de motor”.
7 Como destaca M. Poelemans,
La sanction…
cit., pág. 33, “la particularidad de las sanciones en
el orden comunitario radica en el hecho de que pueden imponerse no sólo a los Estados miembros, sino
también a sus nacionales. Aquí radica su fundamental diferencia con el Derecho internacional clásico”. En
este sentido, el art. 7 del Reglamento CE, Euratom/2988/1995, del que trataremos más detenidamente en
otro lugar de este trabajo, preceptúa que “las medidas y sanciones administrativas comunitarias podrán
aplicarse a los agentes económicos mencionados en el art. 1, es decir, a las personas físicas o jurídicas y a
las demás entidades a las cuales el Derecho nacional reconozca capacidad jurídica, que hayan cometido la
irregularidad. Podrán también aplicarse a las personas que hayan participado en la realización de la irregu-
laridad, así como a las obligadas a responder de la irregularidad o a evitar que sea cometida”.

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