El nuevo marco institucional relativo a la supervisión financiera en la Unión Europea
| Autor | José García Alcorta |
| Cargo | Abogado del Área Derecho Público, Procesal y Arbitraje de Uría Menéndez (Madrid) |
| Páginas | 49-67 |
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La estabilidad financiera se identifica como una condición por la que el sistema financiero puede hacer frente a las perturbaciones sin dar lugar a procesos acumulativos que perjudiquen la localización del ahorro destinado a las oportunidades de inversión y el procesamiento de pagos de la economía1. No cabe duda, por tanto, de que la estabilidad financiera, o, mejor, la garantía de esa estabilidad constituye uno de los presupuestos del buen funcionamiento de la economía, tal y como se ha puesto de manifiesto en los últimos tiempos de crisis económica.
La garantía de la estabilidad financiera por los poderes públicos no es, sin embargo, a fecha de hoy, ni uno de los objetivos de la Unión Europea («UE») -el artículo 3 del Tratado de la UE no lo menciona entre ellos-, ni tampoco uno de los principios rectores o directrices de actuación de la Unión Monetaria Europea, como lo son la estabilidad de precios, unas finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y una balanza de pagos estable2.
La crisis financiera de los últimos tiempos ha originado, sin embargo, un intenso proceso de reflexión y debate a nivel europeo acerca de la importancia que tiene la garantía de esa estabilidad financiera para la continuidad del proceso de integración europea y de la propia Unión Monetaria entre los Estados miembros que han adoptado el euro como moneda. Ese proceso de reflexión ha cristalizado en una serie de reformas institucionales en la UE, materializadas en la aparición de un «Sistema Europeo de Supervisión Financiera» (el «SESF»).
Tal y como se comprobará en este breve artículo, esta reforma institucional no supone, sin embargo, ni mucho menos, un avance en el proceso de integración institucional europea tan relevante como lo
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fue en su momento la arquitectura de la Unión Monetaria Europea diseñada en Maastricht en 1992. A fecha de hoy, el Banco Central Europeo («BCE»), cabeza del Eurosistema que aglutina a los bancos centrales de los Estados miembros de la UE que han adoptado el euro como moneda, continúa siendo la única autoridad a nivel europeo que tiene encomendadas competencias sustantivas en un área económica concreta, como es la política monetaria (artículo 127.2, primer guión, del TFUE). Las responsabilidades en relación con otras áreas, tales como las finanzas públicas, las políticas estructurales o la supervisión del sistema financiero, continúan residenciándose en los Estados miembros de la UE, a pesar de la creación del SESF.
Este breve artículo tiene por objeto describir y analizar ese marco institucional de la supervisión financiera en la UE, teniendo en cuenta los últimos cambios introducidos en él de manera reciente. Con este fin, este artículo se divide en dos partes. En un primer momento, se examina cuál es el marco jurídico-institucional que diseña el Derecho originario de la UE en relación con la garantía de la estabilidad financiera. A continuación, se analiza el nuevo SESF, su organización interna y las responsabilidades que se le atribuyen.
En coherencia con lo que se ha señalado en el apartado anterior, el TFUE no atribuye la garantía de esa estabilidad financiera en la UE a la responsabilidad de ninguna autoridad de carácter supranacional, en la medida en que, como se ha dicho, ni la Unión Monetaria Europea, ni tampoco la UE cuentan entre sus objetivos o atribuciones con aquella garantía de la estabilidad financiera. En este sentido, los artículos 127.5 del TFUE y 3.3 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales («SEBC») y del Banco Central Europeo («BCE») establecen que el BCE y los bancos centrales de cada Estado miembro contribuirán «a una buena gestión de las políticas que lleven a cabo las autoridades competentes con respecto a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero».
Si bien, por tanto, el Derecho originario de la UE centraliza la dirección de la política monetaria única de la zona del euro en una única autoridad, como es el BCE, no sucede lo mismo, sin embargo, con la garantía de la estabilidad del sistema financiero. Esta última se concibe en el TFUE como una mera función secundaria del SEBC3. Como se ha comprobado, además, el TFUE y los Estatutos citados hacen referencia a las «autoridades competentes» para el ejercicio de esta función. Reconocen, de esta forma, que el ejercicio de esa función ni siquiera tiene por qué corresponder necesariamente a las autoridades monetarias de cada Estado miembro de la UE. Sin perjuicio de ello, el desarrollo de esta tarea por los bancos centrales de los Estados miembros de la UE es autorizado por los Estatutos del SEBC y del BCE, que habilitan, en su artículo 14.4, a los bancos centrales a desempeñar funciones distintas de las especificadas en aquellos Estatutos, a menos que el Consejo de Gobierno del BCE decida que esas funciones interfieren en los objetivos y tareas del SEBC, lo cual no ha sucedido hasta ahora. De hecho, el BCE se ha pronunciado a favor de que los bancos centrales nacionales asuman responsabilidades supervisoras de gran amplitud4.
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Esas funciones de supervisión -añade, además, el artículo 14.4 de los Estatutos del SEBC y del BCE- se ejercerán bajo la responsabilidad de los bancos centrales nacionales y no se considerarán parte de las funciones del SEBC.
En consonancia con lo que antes se ha dejado señalado, el artículo 25.1 de los Estatutos del SEBC y del BCE concibe la contribución del BCE a las políticas relativas a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero en general como una labor consultiva y de asesoramiento que el BCE puede ofrecer al Consejo de la UE, a la Comisión Europea y a las autoridades competentes de los Estados miembros de la Unión, a petición de estos últimos, sobre el alcance y la aplicación de la legislación de la UE relativa a aquellos asuntos. En este sentido, el artículo 2.1 de la Decisión del Consejo de la UE 98/415/CE, relativa a la consulta de las autoridades nacionales al BCE acerca de los proyectos de disposiciones legales5, dispone que, entre las materias acerca de las cuales el BCE puede ser consultado por las autoridades nacionales en relación con la elaboración de proyectos legislativos, se encuentran aquellas que se refieran a las normas aplicables a las entidades financieras, siempre que influyan significativamente en la estabilidad de las entidades y los mercados financieros.
De forma adicional, se ha constituido, también, un Comité de Supervisión Bancaria del SEBC, compuesto por altos representantes de las autoridades supervisoras y de los bancos centrales nacionales de la UE, que desarrolla diversas funciones en este ámbito6. La primera de ellas es la de promover la cooperación en temas de interés común para los supervisores bancarios de los países de la UE, al amparo de la función del SEBC de contribuir a la buena gestión de las políticas relativas a la supervisión. En cumplimiento de esta función, el Comité canaliza hacia las autoridades supervisoras toda información útil sobre las entidades de crédito que el BCE y los bancos centrales nacionales puedan obtener en el ejercicio de sus tareas básicas en los ámbitos de la política monetaria y de los sistemas de pago y de liquidación de valores. Al mismo tiempo, el Comité canaliza la información en sentido contrario, desde las autoridades supervisoras hacia los bancos centrales nacionales y el BCE. En segundo lugar, el Comité asiste al BCE en la elaboración de dictámenes acerca de cualquier proyecto de disposición legal de la UE o nacional relativa a la supervisión de las entidades de crédito y a la estabilidad financiera, sobre la base de los artículos 127.4, último párrafo, del TFUE y 4.b) de los Estatutos del SEBC y el BCE. Y, finalmente, el Comité asiste al BCE en su función de asesoramiento sobre el alcance y la aplicación de la legislación de la UE relativa a la supervisión de las entidades de crédito y a la estabilidad financiera. El Comité ha recibido, además, el mandato de actuar como foro para la discusión entre los supervisores bancarios de la UE sobre temas no relacionados con las funciones del SEBC.
El artículo 127.6 del...
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