Marco general de la política de colocación

AutorGemma María Sobrino González
Páginas27-70

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I La política de colocación como instrumento de la política de empleo
1. La política de empleo
1.1. Origen y concepto de la política de empleo

La política de empleo consiste en un conjunto de medidas utilizadas por los gobiernos de cada nación para intervenir en el mercado de trabajo. Y aunque son políticas gubernativas, pueden estar influidas o condicionadas por las propuestas y reivindicaciones de los agentes sociales, de las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales más representativas a nivel estatal. Los agentes sociales participan en la toma de decisiones y medidas que afectan al mercado de trabajo. Por tanto, a través del diálogo social las políticas de empleo tienen una acepción más amplia que las acciones emprendidas gubernamentalmente1.

La política de empleo tiene un ámbito de actuación más extenso que la política de mercado. Mientras que la primera comprende todas las acciones de los poderes públicos destinadas a la creación y mantenimiento de puestos u oportunidades de trabajo (ya sean por cuenta propia o por cuenta ajena), la política de mercado en cambio está algo más limitada y abarca únicamente las intervenciones relativas a la relación de trabajo por cuenta ajena y no al trabajo por cuenta propia2.

Así pues, técnicamente por política de empleo se entiende toda actuación directa de los poderes públicos sobre el mercado laboral con la finalidad de conseguir tendencialmente el pleno empleo, o en su defecto, reducir al máximo el volumen de desempleo. Comprende todas

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las medidas de los poderes públicos encaminadas a la consecución de dicho objetivo y a la mejora de empleo de la población activa.

El origen de la política de empleo no puede determinarse en una fecha o periodo concreto. Podría concretarse que siempre ha estado latente en las acciones gubernativas, pero hasta la década de los años setenta no adquiere una denominación propia que permita definirla, acotarla y regularla. Con anterioridad a dicha década, la política de empleo ha ocupado un espacio totalmente secundario ya que el objetivo central de la política económica del Estado de bienestar keynesiano estaba basada en el control de la inflación y en la reducción de los desequilibrios básicos de la economía. Para su consecución, se recurrió a la flexibilización del mercado de trabajo y a la moderación salarial. Así pues, alcanzar el pleno empleo no era un fin prioritario3. Sin embargo, a partir de los últimos años de la década de los setenta la política de empleo comienza a adquirir un relieve cada vez mayor en la actividad de los poderes públicos, en la reflexión de los economistas y juristas, y en las políticas de acción sindical. Actualmente la política de empleo es uno de los principales temas de interés y discusión de las sociedades desarrolladas que abarca el protagonismo en las legislaciones internacional, europea y nacionales.

La causa fundamental que justifica la aparición y utilización de la política de empleo es la lucha contra el desempleo. En consecuencia, es razonable que la referida política no comience a obtener mayor importancia hasta la aparición de momentos de recesión económica que conllevan elevadas tasas de paro. La crisis económica que afecta a toda Europa a mediados de la década de los años setenta provoca duras secuelas dentro de la estructura económica y social del mercado de trabajo. Dicha situación afecta de tal modo al sistema productivo, que va generando problemas dentro del propio mercado laboral, dificultando la creación de empleo y el mantenimiento de un nivel adecuado de bienestar social. Todo ello comienza a tener como reflejo un constante aumento de las cifras de desempleados.

Las causas detonantes del desempleo son varias y no siempre tienen porque ir acompañadas de una profunda crisis económica. De hecho existen ciclos de crecimiento económico caracterizados por una escasa creación de empleo acompañada de un alto componente de precariedad y temporalidad que conducen a la inestabilidad laboral (como es

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el caso de España actualmente). La aparición del desempleo viene provocada por el desequilibrio entre la oferta y la demanda de puestos de trabajo. Cuando la creación de empleo no crece acorde al aumento de la población demandante del mismo aparece el paro4.

En este sentido, se detectan cuatro principales razones que, combinadas todas ellas, se consideran como el origen del alto y persistente nivel de desempleo que acontece en toda Europa en la mencionada etapa y que actualmente todavía mantiene sus secuelas. Dichas causas se refieren al cambio tecnológico, la crisis económica, la evolución demográfica y la inadecuación de algunas instituciones y organizaciones económicas.

El cambio tecnológico afecta positiva y negativamente al mercado laboral. Por una parte permite aumentar de manera espectacular la productividad del trabajo, pero, por otra, reduce considerablemente las necesidades de trabajo. La introducción de nuevas tecnologías produce una disminución del empleo y un aumento de las necesidades formativas vinculadas a las nuevas ofertas de trabajo. Los cambios tecnológicos y la formación profesional no se desarrollan con el mismo ritmo de crecimiento; ésta última siempre adolece de un importante retraso respecto a las necesidades del mercado laboral. Sin duda, es preciso que haya una constante conexión entre la situación tecnológica del momento y la preparación profesional de la población activa ocupada y de la que está en espera de un puesto de trabajo. Dichas deficiencias, acompañadas de la escasa inversión industrial, suponen una de las causas del desempleo.

Otro factor determinante de la gestación de paro masivo es el empeoramiento general de las condiciones de producción impuesto por la crisis económica del momento. Europa entra en una serie de ciclos de crisis económica, todos ellos componentes de una recesión económica estructural. El caso español se caracteriza por una situación más grave y difícil que el resto de los países europeos, que prolonga la crisis hasta los años ochenta y noventa en que el crecimiento económico no termina de obtener el impulso suficiente para permitir que las cifras de desempleo se consoliden lo suficientemente bajas.

Los cambios demográficos, concretamente los referentes al crecimiento de la natalidad, afectan considerablemente a la cuantía de la pobla-

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ción activa y aumenta la demanda de puestos de trabajo. Cuando el mercado laboral no se encuentra preparado para satisfacer dichas demandas, las tasas de paro se incrementan. A finales de los años sesenta y comienzos de los setenta tiene lugar una fuerte expansión de la tasa de natalidad que provoca un aumento de los cortes poblacionales que tratan de incorporarse al mercado de trabajo. A ello hay que añadir la creciente incorporación de la mujer al mercado de trabajo. Este fenómeno comienza a tomar impulso en las décadas de los años setenta y ochenta, coincidiendo con un momento de fuerte depresión del mercado de trabajo, lo que causa una gran subrepresentación de la mujer en el terreno laboral. Los señalados cambios demográficos aumentan la cuantía y proporción de la población activa. Los jóvenes buscan su primer empleo y ello constituye un factor explicativo fundamental de uno de los fenómenos más característicos y graves del desempleo actual de las sociedades europeas: la elevada tasa de paro de jóvenes que no han llegado a entrar en el mercado de trabajo.

Como consecuencia del rápido proceso de cambio tecnológico y demográfico se produce una inadecuación de las organizaciones e instituciones económicas. Las empresas, las Administraciones Públicas y los mercados reaccionan y evolucionan lenta y paulatinamente frente a la realidad socioeconómica del momento, lo que provoca ciertas resistencias de adaptación al cambio. Las empresas adquieren numerosas rigideces, en parte derivadas de factores ajenos a ellas mismas, y en parte provenientes de insuficiencias organizativas. Un informe de la representación empresarial sobre la Unión Europea analiza los problemas de la misma desde el punto de vista empresarial. En dicho informe se discute en detalle temas relativos al mercado como el papel del sector público, la financiación fiscal de la Seguridad Social, o la política industrial. Pero no se hace mención alguna a los problemas de la empresa como organización, que es donde realmente reside la causa5.

Así pues, los elevados índices de desempleo registrados en toda Europa desde finales de los años setenta hasta comienzos de los noventa son la causa por la que la política de empleo representa un papel cada vez más relevante, puesto que es el único instrumento básico paliativo del desempleo.

La política de empleo se convierte en uno de los principales temas de interés de las sociedades industrializadas del mundo occidental. Inicialmente la política de empleo resurge para poner freno a una si-

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tuación social caracterizada por elevadas tasas de paro. Actualmente, después de haber conseguido paralizar el crecimiento del desempleo y aumentar la creación de puestos de trabajo (independientemente de la...

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