El marco general de la deslegalización: la ley 400/1988
| Autor | Antoni Roig |
| Cargo del Autor | Universidad Autónoma de Barcelona |
EL MARCO GENERAL DE LA DESLEGALIZACIÓN: LA LEY 400/1988
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EL RIMEDIO DELEGIFICAZIONE: UNA REORDENACIÓN DEL SISTEMA DE FUENTES EN RESPUESTA A UN EXCESO DE REGULACIÓN LEGISLATIVA
1.1. Un fenómeno general: el aumento de la regulación.
Como es sabido, el Estado interventor ha supuesto un nuevo acicate para el proceso, ya anterior, de ?motorización legislativa?. El sistema de fuentes del Derecho ha visto aumentar, en primer lugar, el número de tipos y subtipos normativos. Por otro lado, muchos actos singulares han ido adquiriendo un relieve normativo52. Además, la creciente especialización también ha contribuido a complicar las relaciones entre las normas del ordenamiento. Nuevos principios estructuradores tratan de dar cuenta de relaciones cada vez más singulares y específicas. En este contexto, la doctrina se esfuerza por mantener la coherencia y la plenitud de significado de algunos de los conceptos y principios jurídicos fundamentales del Estado de Derecho. El concepto unitario de ley, el principio de legalidad, la categoría de los actos con fuerza de ley, y el propio principio central de jerarquía normativa son algunas categorías constantemente revisadas. Todas estas reformulaciones no son, sin embargo, un simple desajuste coyuntural del sistema de fuentes. Estos esfuerzos traducen, más bien, los problemas que ocasionan a los especialistas de Derecho Público algunos cambios estructurales en la propia sociedad y en la organización estatal. El Estado social, desde los años cincuenta, y la creciente incidencia de la globalización económica, sobre todo desde la década de los setenta, acentúan paulatinamente una estructuración social con lógicas plurales e intereses sectoriales53. En definitiva, el Estado social, uno de cuyos fundamentos es la capacidad reguladora para intervenir en la economía, empieza a dar síntomas de sobrecarga legislativa54. En efecto, el aumento cuantitativo no sólo no consigue una mayor eficacia, sino que además provoca una creciente inseguridad y una pérdida de sistematicidad del propio ordenamiento jurídico55.
La mayor actividad del Estado Social es destacada de forma general como la causa principal de tal abundancia normativa. Pero quizá no sea la única razón que explique la actual saturación reguladora. Algunos autores apuntan otros posibles motivos. Así, la sobrecarga podría ser debida a una reiteración reguladora frente a una reacción de rechazo del sector regulado56. Si esto fuese cierto, los juristas no deberíamos esforzarnos únicamente por reformular los conceptos en pos de la coherencia y de la unidad del ordenamiento. En efecto, la doctrina tiene ante sí un segundo reto de no menos enjundia. El ordenamiento debe también poder responder a la diversidad y al pluralismo creciente con mayor flexibilidad. La seguridad y las propias garantías dependen ahora de esta mayor capacidad de apertura a la realidad social y de adaptación frente a situaciones no previstas57.
Si no existe acuerdo sobre las causas, es evidente que todavía menos podrá haberlo sobre las posibles soluciones. Un simple cambio de tendencia, la abstención reguladora, no parece una solución. En efecto, con ello no se da respuesta a las causas y no se garantizan tampoco los beneficios de la regulación en los ámbitos del Estado social. La sociedad actual difícilmente puede recuperar modelos históricos, con características sociales muy distinctas de las actuales. Por consiguiente, parece necesaria, en la actual situación, una mayor atención a las características del sector regulado. Gunther TEUBNER, por ejemplo, ha desarrollado un programa de reformulación conceptual, sobre todo en el ámbito del Derecho Privado, teniendo presente las propias características del sector regulado58. No es necesario aceptar los postulados de la teoría de sistemas y de la autopoiesis, para coincidir en esta necesidad de apertura. El Derecho debe mostrar mayor capacidad de adaptación, y ser más receptivo, más garante y menos rígido; en definitiva, ser más "vivo".
1.2. El exceso de normas legales
1.2.1. La explosión legislativa.
Ya hemos visto que existe una tendencia global al incremento regulador. Dado que el monismo parlamentario sitúa a la ley en una posición preeminente, es presumible que la misma se verá especialmente afectada por las dificultades antes mencionadas. En efecto, la multiplicación de la demanda social, canalizada en algunos casos por acuerdos prelegislativos, provoca una demanda creciente de leyes. En Italia, sin embargo, el número de leyes es muy superior a la regulación media de los países europeos59. En efecto, existen en este país factores que potencian este desequilibrio. Quizá el estudio del país transalpino depare, por ello, algunas indicaciones sobre este fenómeno general, y permita entrever cuáles pueden ser las vías para renovar el Estado de Derecho. Como causas que acentúan la hiperlegislación en Italia pueden mencionarse60:
? Gobiernos y mayorías débiles que sólo llegan a acuerdos sectoriales61. ? Un alto número de parlamentarios.
? Las comisiones parlamentarias con capacidad legislativa plena62. ? Un sistema de múltiples partidos pequeños63.
Alcune proposte", Dem. dir., 3 (1983) 7-10; MODUGNO, Franco y NOCILLA, Damiano, "Crisi della legge e sistema delle fonti", Dir.Soc., 3 (1989) 411; PIZZORUSSO, Alessandro, "Fonti, procedure ed attuazione delle leggi in Italia", en Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderni n.6. Seminario 1995, Giappichelli, Turín, 1996, 11-34 y CONTINI, Giuseppe, "Principio di legalità ed excesso di legificazione nell'ordinamento costituzionale italiano", Nomos. Le attualità nel diritto, 2 (1990) 8-14.
? Aunque no hay una reserva general a la ley, nos encontramos con un gran número de concretas reservas legislativas.
? Un modelo regional que no ha contrarrestado definitivamente el centralismo legislativo.
? La utilización masiva del Decreto-ley, debido al escaso control sobre la mayoría parlamentaria64.
? La voluntad de no asumir responsabilidades por parte de la Alta Administración65.
Un primer aspecto de la crisis de la ley lo constituyen los defectos en la propia confección de las leyes66. Algunos defectos, como las remisiones en blanco, pueden ser resueltos por la técnica legislativa. Sin embargo, el crecimiento del número de leyes requiere intervenciones más radicales, ya que se conecta con las transformaciones del propio Estado67. También es destacable, en el plano de la eficacia que la sobrelegislación provoca, una importante inobservancia68. Pero, dónde realmente el exceso legislativo se ha traducido en auténtica crisis de la ley es en su progresiva pérdida del postulado de norma general y abstracta.
1.2.2. La "administrativización" de la Ley.
La crisis de la ley se manifiesta en la dificultad de mantener, en el momento presente, sus tradicionales características de previsión, generalidad, abstracción, centralidad de los Códigos y primacía69. Para algunos autores sólo es posible hablar de una voluntad de tender hacia dichos ideales70. La distinción clara entre la ley, general y abstracta, y la aplicación administrativa, particular y concreta, sustentaba la preeminencia del Parlamento sobre el Gobierno. La aparición de las leyes de contenido concreto o administrativo desmiente la caracterización material de la ley, como norma general y abstracta. Por ello, dicho sea de paso, adquieren relevancia definitoria los elementos formales garantes de la alternancia del poder, es decir el debate plural mediante un procedimiento legislativo71. Se abandona la posibilidad de fijar reglas y se opta, en su lugar, por las excepciones: leyes especiales, excepcionales, retroactivas o temporales72. La ley actual presenta, resumiendo, una falta de sistemática interna, responde a compromisos sectoriales y no generales, y regula aspectos concretos y cada vez menos duraderos. De esta forma, se han perdido las características de objetividad, estabilidad, permanencia y sistematicidad, que eran propias de la ley, y que definían, por extensión, al conjunto del ordenamiento jurídico73. El rol parlamentario actual, en la sociedad plural anteriormente descrita, se asemeja a un ámbito de mediación de intereses, cuando no una simple formalización de acuerdos externos74. La demanda social de leyes rebaja el nivel de decisión a intereses sectoriales, "estatutarios" o "corporativos". Es en este sentido cuando se habla de una "contractualización" de la ley75.
1.2.3. La ?petrificación? legislativa.
La regulación mediante ley de amplios sectores económicos necesitados de regulación flexible y en constante cambio ha supuesto una ?petrificacion? legislativa. Esta ?fosilización? legal de algunos campos dinámicos no sólo no refuerza la centralidad parlamentaria, sino que produce, en cambio, el efecto contrario. En efecto, las normas con rango de ley del Gobierno tienden a transformarse, no ya en instrumentos extraordinarios para supuestos urgentes, sino en normas ordinarias. Por consiguiente, la profunda mutación de la ley, impuesta por los hechos, afecta a la distribución de tareas normativas entre el Gobierno y el Parlamento. Ahora bien, la pretendida centralidad parlamentaria se desdibuja, sin aparente reacción, frente a la necesidad, ciertamente real, de respuestas más rápidas y flexibles. Por ello, se reclama la imperiosa necesidad de una redefinición de la legislación parlamentaria, no ya para confirmar su pérdida efectiva de campo normativo, sino, precisamente, para afirmar la centralidad parlamentaria sobre nuevas bases76.
1.3. Soluciones a la sobrecarga del Parlamento: la racionalización de la función legislativa
1.3.1. Una vía perversa: el Decreto-ley y el Decreto legislativo como regulación general
Tanto la doctrina como la jurisprudencia se han manifestado contra el abuso del nivel actual de utilización del decreto-ley77. Esta situación anómala ha sido considerada como uno de los supuestos de mayor distancia entre las previsiones constitucionales y la realidad...
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