M. Azaña y la reforma de la burocracia civil: la redacción del nuevo estatuto de los funcionarios públicos (1931-1933)
| Autor | Luis Miguel Arroyo Yanes |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Cádiz |
| Páginas | 183-227 |
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Cuando se han cumplido setenta y cinco años desde que se produjo el advenimiento de la Segunda República española seguimos sin conocer con un grado suficiente de profundidad los entresijos de algunos de los procesos de reformas administrativas que intentaron ponerse en marcha con ocasión del cambio de valores que supuso la sustitución del régimen político monárquico en España. Esta laguna, que ha intentado ser colmatada en valiosos estudios, sigue presentando hoy aspectos bastante desconocidos, que exigiría una atención específica que no se ha producido hasta ahora, si bien, puede decirse, se han sentado ya las bases para que ese estado de cosas cambie a medio plazo.
En cualquier proceso de reformas administrativas la del régimen jurídico del funcionariado ha ocupado siempre un lugar relevante sobre la base de que lo orgánico y lo burocrático-personal constituirían dos caras de la misma moneda, sin que se comprendiera una sin la otra, y sin que las reformas que se propusieran quedaran completadas sin afrontarlas todas ellas de manera plena. Esta premisa de partida de las políticas de reformas administrativas en nuestro país quedaría expuesta una vez más con ocasión del proceso de cambio político producido con la llegada de la Segunda República.y prestarse también en esos momentos atención a esta cuestión en paralelo con otras reformas mucho más prioritarias y necesarias políticamente hablando que fueron objeto de iniciativa.
En el nuevo contexto republicano que se abre a partir del 14 de abril de 1931 Manuel Azaña, que fuera nombrado poco después Presidente del Consejo de Ministros, era uno de los pocos políticos republicanos que podía acometer una verdadera reforma de la burocracia civil heredada, tanto en su régimen como en la política de gestión de sus efectivos personales. A su capacidad contrastada, a su preocupación por los problemas burocráticos, a su visión analítica y posición política y de decisión, habría de sumarse su propia condición de funcionario público, lo que lo convertía en la persona idónea para asumir el reto de la trans183
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formación de la burocracia civil española tantas veces pendiente y nunca afrontado en profundidad.
El reto al que nos referimos, pues así puede calificarse la disposición a incorporar una nueva visión en el tratamiento de la problemática funcionarial a la realidad de las oficinas públicas, fue asumido por Manuel Azaña durante los primeros años de andadura de la República española desde su posición de Presidente del Consejo de Ministros, mas a pesar de las expectativas que pudiera despertar este hecho en la masa de empleados públicos, el programa de reformas quedó muy por debajo del nivel esperado, perdiéndose así una oportunidad histórica para haber sentado las bases de una Administración pública de corte moderno que tardaría todavía bastante en llegar.
Dentro del programa de reformas figuraba en un lugar relevante la redacción de un nuevo estatuto funcionarial para los empleados de la Administración civil, como es sabido la Administración pública que contaba con mayor solera y peso específico y con el número más amplio de funcionarios y los cuerpos más cualificados de efectivos públicos de entre las organizaciones administrativas existentes en aquellos momentos. Dicho texto jurídico, clave como pocos, lo adelantamos ya, a pesar de haber alcanzado una fase bastante avanzada de redacción no llegaría a ser enviado a las Cortes para ser tramitado como proyecto de ley, quedando olvidado al poco tiempo, representándosenos hoy como expresión de lo que pudo haber sido un hito jurídico dentro de la labor políticoadministrativa republicana y que, por las causas que analizamos en este trabajo, no resultó posible.
En un momento en el que ha sido enviado por el Gobierno al Congreso de los Diputados el proyecto de ley de estatuto básico de la función pública que demanda la Constitución de 1978 -tras casi treinta años de espera los funcionarios podremos contar, por fin, con esta norma- creemos que puede constituir un interesante ejercicio de conocimiento que volvamos la vista atrás, y salvando las distancias, analicemos la problemática que presentaba la preparación de un texto estatutario similar, aunque de características muy distintas y en un contexto bastante diferente, como aportación a los antecedentes históricos de la norma que esperamos aprueben las Cortes a lo largo de 2007. Asimismo, y ya en otro plano, aunque aprovechando el paralelismo existente, nos gustaría que este trabajo sirviera también para un mejor conocimiento de la figura de Manuel Azaña, «verdadera alma de la República progresista y su estadista más capaz», en palabras de E. Malefakis, y la actividad que esta importante personalidad desplegó para hacer realidad un cambio estatutario funcionarial en un período ciertamente difícil de nuestra Historia reciente que no debemos olvidar1.
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La consolidación de la II República española comportaba la realización de un amplio programa de transformaciones orientado a superar los obstáculos que impedían la conversión de la tradicional sociedad española en otra de corte moderno, democrática y progresista2. Sin dejar de ser uno de los aspectos secundarios de los que son atendidos dentro del periodo republicano más dinámico y fructífero, el que va desde octubre de 1931 hasta primeros de septiembre de 1933, la Administración y el funcionariado civil serían objeto de atención a través de las reformas impulsadas por Manuel Azaña desde la Presidencia del Consejo de Ministros (en etapa coincidente con el periodo citado), reformas que, para su total comprensión, han de ser enmarcadas debidamente dentro de los condicionantes que tenía el nuevo régimen político surgido el 14 de abril de 19313.
La búsqueda de un orden nuevo en el que se concretara el verdadero espíritu republicano pasaba por la realización de un programa de intensas reformas administrativas4. Dichas reformas no podían ser sino el medio a través del cual se intentaba plasmar el nuevo orden político en el plano administrativo, lo que se tenía que traducir lógicamente en un proceso de transformación efectiva de los organismos del Estado y de su burocracia5. Por ello no es nada sorprendente, antes al contrario, que los políticos republicanos durante el bienio azañista estuvieran plenamente convencidos y, en consecuencia, postularan abiertamente, que debía de darse una perfecta sintonía entre el Estado republicano y su Administración pública y burocracia civil6, aspiración que afectaría tanto a su ver
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tiente ideológica (afinidad personal al régimen republicano) como a su renovación y transformación orgánica.
En opinión de Manuel Azaña, uno de los pocos políticos republicanos que tenía un ideario burocrático totalmente perfilado de cuantos ejercieron el poder efectivo7, la Administración pública civil debía de sufrir un profundo proceso de reforma que la transformara y la adaptara a los nuevos tiempos, y en su vértice debían encontrarse tanto los funcionarios, que debían de ser, con todas las consecuencias que ello pudiera suponer, los responsables principales de la marcha de los expedientes administrativos, como los ciudadanos, a los que se les debía de reconocer una posición singular posibilitando que pudieran hacer valer sus derechos en cuanto a la gestión administrativa diaria8.
De las indicadas premisas, y de las actuaciones subsiguientes que se articularían durante el bienio, cabe deducir las que serían cuatro prioridades inmediatas del proceso de transformación que se intentaba culminar en una primera fase, y que tuvieron una suerte bastante dispar en su aplicación efectiva: reducción de efectivos burocráticos, reorganización de los servicios administrativos, promulgación de un nuevo estatuto para los funcionarios públicos y establecimiento de mecanismos tendentes a garantizar la fidelidad del funcionariado al régimen político republicano9. De estas cuatro líneas de ac
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tuación será objeto de examen en estas páginas únicamente la tercera: el proceso tendente a la promulgación de un nuevo estatuto jurídico para los funcionarios dependientes de la Administración civil10. Sólo en la medida en que pueda guardar conexión con las otras tres prioridades citadas, haremos referencia puntual a las mismas.
Si la aspiración de primera hora del republicanismo en el poder fue la transformación de la Administración pública española, este proceso, de tener lugar efectivamente, habría de comportar inevitablemente una revisión de las pautas y reglas seguidas hasta entonces en la función pública ministerial, lo que habría de concretarse en la redacción de un nuevo Estatuto funcionarial que sustituyese al, ya abiertamente en crisis, de 191811, desechando así cualquier posibilidad de reforma parcial de dicha disposición debida a su escasa legitimidad12. Sin embargo, no debe olvidarse, pues este dato es sumamente significativo de cara
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a comprender las estrategias que habrían de darse en relación con...
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