La lucha contra el terrorismo: sus distintos frentes legales
| Autor | Alejandro González-Varas Ibáñez |
| Páginas | 35-90 |
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Los Estados que ahora forman parte de la Unión Europea llevan tiempo desarrollando medidas susceptibles de hacer frente a la amenaza terrorista. Desde hace algunas décadas también lleva a cabo políticas de este tipo la Unión en cuanto tal. Sus mecanismos de acción han adoptado un nuevo vigor desde la perpetración de reiterados atentados en el suelo del continente como consecuencia de grupos o personas aisladas que han actuado en nombre de una corriente integrista islámica. A su vez, las medidas que han adoptado las instituciones comunitarias deben ser seguidas por todos los Estados miembros.
Para analizar debidamente este proceso conviene tener presente que la cooperación entre los Estados miembros contra el terrorismo ya comenzó en 1976, al margen de los tratados, con la creación del grupo TREVI, integrado por los Ministros de Interior de los Estados miembros y establecido
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para luchar contra el terrorismo y coordinar la cooperación policial en este terreno. Una relación de carácter más inter-gubernamental que institucional será la tónica dominante en los años siguientes. La lucha contra el terrorismo adquiere una mayor institucionalización en el Tratado de Ámsterdam, que incorpora la prevención y lucha contra este fenómeno como uno de los objetivos de la cooperación policial y judicial destinadas a lograr la seguridad de los ciudadanos, tal como aparece en el nuevo título sexto del Tratado de la Unión. A partir de aquí se ha ido fortaleciendo este ámbito22.
Por lo que interesa en este estudio, han cobrado particular importancia las iniciativas aprobadas tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y los posteriores que han tenido lugar en distintas ciudades europeas, como han sido los acecidos en Madrid en 2004, al año siguiente en Londres, y los que han sacudido a Francia y Bélgica en los últimos tiempos23.
Situados en este contexto, el Consejo de la Unión adoptó en 2003 la “Estrategia Europea de Seguridad” a través del documento titulado Una Europa Segura en un Mundo Mejor24.
Esta estrategia tiene por objeto principal definir mejor las amenazas y objetivos estratégicos de la Unión para hacerlas frente. Entre el conjunto de amenazas que menciona el documento, el primero que aparece es el terrorismo. Tal
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como indica, combatirlo no es fácil, pues estos movimientos “cuentan cada vez más con abundantes recursos, están interconectados por redes electrónicas y están dispuestos a recurrir a la violencia sin límite y a causar incontables víctimas”25. Para afrontarlo, es preciso tener en cuenta que, aunque las oleadas que nos afectan de un modo más directo y violento están asociadas al extremismo religioso, se trata –como se indicó en el epígrafe anterior– de un fenómeno complejo que encuentra su origen en causas de distinto tipo como son la presión de la modernización, las crisis culturales, sociales y políticas y la alienación de los jóvenes que viven en sociedades extranjeras26.
Poco después de los atentados de Madrid, el Consejo Europeo aprobó la Declaración sobre la lucha contra el terrorismo27. Posteriormente esta misma institución instauró un Programa de seguridad para Europa denominado Programa de la Haya: consolidación de la libertad, la libertad y la justicia en la Unión Europea28, en el que la lucha contra el terroris-
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mo adquiere una dimensión de particular importancia29.
También ha ido adoptando otros mecanismos de actuación como la Estrategia de la Unión Europea de lucha contra el terrorismo30, igualmente del año 2005, en la que propone organizar su acción en torno a cuatro objetivos: la prevención, protección, persecución y respuesta. Puede indicarse que, aún antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa31, se aprobó la Estrategia revisada sobre financiación del terrorismo32que se aprueba con el objeto de prevenir –como su propio nombre indica– la financiación del terrorismo, y controlar el uso que hacen de sus propios recursos financieros los sospechosos de pertenecer a grupos de este tipo.
Como consecuencia de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el terrorismo aparece mencionado en varias disposiciones concretas de los Tratados. Una de ellas es el artículo 43 del TUE, referente a la posibilidad de emplear medios civiles y militares en misiones fuera de la Unión para
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llevar a cabo actuaciones conjuntas destinadas a combatir el terrorismo. Por cuanto se refiere al TFUE, el artículo 75 permite que el Parlamento Europeo y el Consejo aprueben un marco de medidas administrativas sobre movimientos de capitales y pagos en el contexto de la prevención y lucha contra el terrorismo. Asimismo, el artículo 83 señala que esas dos instituciones aprobarán las normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en materia –entre otras– de terrorismo. Por su parte, el artículo 88 aclara que la función de Europol es apoyar y reforzar la actuación de las autoridades policiales y de los demás servicios con funciones coercitivas de los Estados miembros. Igualmente, deberá colaborar en la prevención o represión del terrorismo y de las formas de delincuencia que lesionen un interés común que sea objeto de una política de la Unión.
Además de ello hemos de tener en cuenta que el Tratado de Lisboa introduce, también en el ámbito de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) otros recursos que permiten combatir el terrorismo. Se trata de la “cláusula de asistencia mutua” prevista en el artículo 42.7 del TUE33, y de “la cláusula de solidaridad” del artículo 22234del TFUE. El
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Consejo ha aprobado en 2014 una Decisión que establece el modo en que debe aplicarse esta última cláusula35.
Puede decirse36que este Tratado ha configurado una Política Común de Seguridad y Defensa con rasgos propios por lo que se refiere a los aspectos institucionales, al procedimiento para la adopción de decisiones, y al conjunto de instrumentos jurídicos que resultan necesarios para actuar con eficacia en esta materia. Este contexto ha facilitado estrechar la cooperación en materia de seguridad. De ello es testimonio la Estrategia de Seguridad Interior, configurada a través de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de 22 de noviembre de 201037. La Unión parte de un hecho cierto como es que los principales problemas que se plantean en la actualidad para la seguridad en el espacio europeo son de naturaleza transfronteriza e intersectorial. Considera que ningún Estado miembro está en condiciones de reaccionar por sí mismo a estas amenazas. Por ello plantea aumentar los niveles de seguridad tomando como base los mecanismos que ofrecen el Tratado de Lisboa, y las directrices sentadas en el Programa de Estocolmo y su Plan de Acción38. Fija la atención en cinco objetivos de los cuales
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nos interesa en este momento la prevención del terrorismo y evitar la radicalización y la captación. Con el fin de agilizar su consecución, el Consejo de la Unión aprobó en 2014 un documento de revisión de la estrategia de la UE para luchar contra la radicalización y la captación de terroristas39. Este último texto se centra fundamentalmente en evitar que las personas se radicalicen y sean captadas para el terrorismo, y prevenir que surja una nueva generación de terroristas. Se fija particularmente la atención –como ya se ha afirmado en diferentes ocasiones– en la necesidad de reforzar la colaboración entre los Gobiernos, favorecer las políticas de integración en cada Estado, y prestar atención prioritaria a la captación de terroristas mediante internet. Sobre estos aspectos nos detendremos a continuación.
Dentro de la actual lucha contra el terrorismo se pueden apreciar, en términos generales, dos aspectos principales: el represivo y el preventivo, a los que se pueden añadir los esfuerzos que se están desarrollando en el ámbito de la cooperación internacional y al desarrollo40. El ámbito
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preventivo se refiere a la capacidad del Estado de evitar por adelantado que se produzcan atentados terroristas e impedir que las organizaciones de este tipo puedan actuar. En cambio, el primero –el represivo– se fija en castigar conductas ya ejecutadas. Ambas actuaciones, por legítimos que puedan ser sus fines, son susceptibles de lesionar los derechos fundamentales de las personas por el camino. El aspecto represivo lleva consigo la dificultad de determinar qué se entiende por acto terrorista. El preventivo, por su parte, puede lesionar los derechos reconocidos a las personas consideradas sospechosas41. Este riesgo requiere una ineludible prudencia a la hora de armonizar las medidas que se consideren necesarias para hacer frente a la expansión del terror, con la salvaguardia de los derechos fundamentales y las libertades públicas de las personas.
Estas actuaciones tendrán que ir adaptándose a la propia evolución del fenómeno terrorista y a las manifestaciones
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que vaya adquiriendo en cada momento. De este modo, junto a los tradicionales grupos organizados que siguen perpetrando atentados por motivos políticos o de cualquier otro signo, nos encontramos con que recientemente este tipo de acciones las cometen también personas aisladas, o grupos locales con una infraestructura menor. A su vez, lo que antes eran grupos que actuaban en momentos determinados, se han convertido en verdaderos ejércitos que incluso llegan a tener bajo su control territorios determinados, como sucede con...
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