Luces y sombras de la reforma del Sistema Nacional de la Garantía Juvenil en España a través del Real Decreto Ley 6/2016, de 23 de diciembre
| Autor | Mª José Romero Rodenas y Juan Luis García Ríos |
| Páginas | 61-82 |
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Este estudio se inscribe en el marco del proyecto de I+D POII2014-006-P.
A partir de la Recomendación del Consejo, de 22 de abril de 2013, sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil1, se inicia en España el proceso de diseño e implantación del Sistema de Garantía Juvenil.
Primero fue el Plan Nacional de Implantación de Garantía Juvenil en España el que, con carácter programático, fijaba las bases de lo que con posterioridad sería el Sistema Nacional de Garantía Juvenil (en adelante SNGJ). Tras este Plan de Implantación, se dicta el Real Decreto Ley 8/2014, de 4 de julio, para seguidamente convalidar en Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, a través de la cual se “fija” el régimen general del SNGJ en España, estableciendo con ello, entre otros, el ámbito de aplicación, los requisitos de acceso al Sistema, la creación de un fichero de demandantes, o el propio proceso de atención.
A este régimen general habría que añadir cuanto menos dos Reglamentos comunitarios, como son el Reglamento de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos2y el Reglamento del FSE3, que preveían la existencia y a su vez regulan
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el régimen jurídico de la Iniciativa de Empleo Juvenil (en adelante IEJ), la cual se diseña como el principal apoyo financiero a la Garantía Juvenil.
Con la fijación de este régimen general, el cual suponía también el diseño del Sistema, se pone en marcha el mismo, pudiendo incluso considerar como fecha concreta de puesta en marcha del SNGJ –desde el punto de vista de la implantación– la puesta en producción del fichero único de demandantes que se produce el día 7 de julio de 20144.
Con posterioridad este régimen general del SNGJ ha sufrido diversas modificaciones con distinto alcance, siendo la última de ellas, la realizada por el Real Decreto Ley 6/2016, de 23 de diciembre, la que ha provocado una mayor incidencia jurídica en el régimen general establecido en el año 2014.
El análisis de estas modificaciones introducidas por el Real Decreto Ley 6/2016, de 23 de diciembre, es el objetivo central de este artículo, que pretende analizar desde un punto de vista jurídico, el alcance de esta modificación en el SNGJ, si bien, con carácter previo debemos analizar brevemente las reformas anteriores del mismo, que si bien no han tenido tanta trascendencia “mediática”, lo cierto es que si la tuvieron por sus efectos jurídicos.
Trascurridos casi tres años de la puesta en marcha del SNGJ y la realización de acciones dentro del mismo, disponemos de datos sobre su funcionamiento, tanto a nivel europeo como a nivel nacional visualizando diversas disfuncionalidades. No es el objeto analizar ahora dichos datos, pero lo que no se puede negar, es que a partir de la disposición de estos datos, se ha procedido a modificar jurídicamente el SNGJ, pues confirmaban ciertas disfuncionalidades “denunciadas” por diversos medios, académicos, políticos, sociales, etc…
Incluso antes de la aprobación de la Recomendación del Consejo, de 22 de abril de 2013, sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil, una de las primeras cuestiones polémicas fue la fijación de la edad de intervención, es decir, mien-tras la propuesta de la Comisión al Consejo fijaba dicha edad, en el intervalo de jóvenes de 16 años a menores de 25 años, lo cierto es que diversas Instituciones Comunitarias5, como el Parlamento Europeo o el propio Comité de las Regiones, abogaban –para diversos supuestos– ampliar la edad de intervención hasta los jóvenes menores de 30 años.
Sin embargo, la Recomendación del Consejo, finalmente optó por fijar la edad de intervención en este modelo comunitario de Garantía Juvenil, con las personas
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jóvenes comprendidas en el intervalo de edad propuesto por la Comisión6, es decir, entre 16 y 24 años.
En términos similares se manifestaba el Reglamento del FSE, al fijar el régimen jurídico de la IEJ, ya que esta se dirigía a financiar acciones destinadas a “todos los jóvenes menores de 25 años y no integrados en los sistemas de educación o formación que residan en las regiones elegibles y que se hallen inactivos o desempleados, incluidos los desempleados de larga duración, estén inscritos o no como solicitantes de empleo”, admitiéndose en dicho Reglamento la posibilidad que los Estados miembros podían ampliar la edad hasta menores de 30 años.
En España, tanto el artículo 88 d), como el artículo 97 c) de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, establecían la edad de las personas jóvenes que se podían integrar en el SNGJ. El primero de ellos al regular los sujetos del Sistema incluía como tal a “Los jóvenes mayores de 16 años y menores de 25, o menores de 30 años en el caso de personas con un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento, que cumplan con los requisitos recogidos en esta Ley para beneficiarse de una acción derivada del Sistema Nacional de Garantía Juvenil”. Mientras que el artículo 97 al fijar los requisitos necesarios para integrarse en el SNGJ señalaba la necesidad de tener “más de 16 años y menos de 25 años, o menos de 30 años en el caso de personas con un grado de discapacidad igual o superior al 33% en el momento de solicitar la inscripción en el fichero del SNGJ”, siguiendo en definitiva los dictados de la Recomendación del Consejo.
Pronto se alzaron diversas voces defendiendo la necesidad de ampliar la edad de intervención en España hasta los menores de 30 años, pues las tasas de desempleo que presentaba este “grupo de edad” también eran bastante altas. Sin embargo, no podía dejar de verse en esta petición de ciertos sujetos del Sistema, una estratégica para favorecer los datos de inscripción, pues en los primeros momentos, incluso en el año 2015 no eran las esperadas7.
Con la aprobación de la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social, se produce la modificación de la edad de los jóvenes que podían integrarse en el SNGJ, para ello añade un nuevo párrafo al artículo 88 d), “Asimismo, los jóvenes mayores de 25 años y menores de 30, que cumplan con los requisitos recogidos en esta Ley para beneficiarse de una acción derivada del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, hasta que su tasa de desempleo se sitúe por debajo del 20 por ciento, según la Encuesta de Población Activa correspondiente al último trimestre del año”. Y en el mismo sentido se añade un nuevo párrafo al artículo 97 c), “Además, los mayores de 25 años y menores de 30 cuando, en el momento de solicitar
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la inscripción en el Fichero del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, la tasa de desempleo de este colectivo sea igual o superior al 20 por ciento”.
Por tanto, en virtud de la modificación de esos dos artículos se amplía la edad de las personas jóvenes que pueden integrase en el SNGJ, si bien, esta modificación no era de aplicación inmediata, pues en virtud de la nueva disposición adicional vigesimoctava –añadida por la Ley 25/2015– se disponía que “La ampliación de la edad máxima de acceso al Sistema Nacional de la Garantía Juvenil prevista en el artículo 88. d), y en el artículo 97.c), será de aplicación tras la publicación de la resolución que dicte la Dirección General con competencias para administrar el Fondo Social Europeo, teniendo en cuenta la Encuesta de Población Activa del último trimestre de año. Dicha resolución será actualizada con carácter anual. La falta de resolución expresa en los tres primeros meses del ejercicio posterior al de referencia, implicará la prórroga tácita de la ampliación del ámbito de aplicación del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, salvo resolución expresa en contra”.
La citada Resolución se publicó en el BOE de 30 de julio de 2015, como Resolución de 29 de julio de 2015, por la que se amplía el ámbito de aplicación del SNGJ. En dicha Resolución se constata que los datos de la Encuesta de Población Activa para el cuarto trimestre del año 2014 situaban la tasa de desempleo para los jóvenes mayores de 25 años y menores de 30 en un 29,77%. Hasta la fecha no tenemos constancia de la publicación de una nueva Resolución en este sentido por lo que en aplicación de lo dispuesto en la propia disposición adicional vigesimoctava la ampliación a estos jóvenes se entiende prorrogada tácitamente.
En línea con esta modificación, se introduce una modificación en el apartado cuarto del artículo 101, el cual regula la baja en el Sistema, para adaptarlo a esta nueva realidad en cuento a la edad de los beneficiarios del SNGJ.
Junto a esta primera modificación, debemos incluir a nuestro juicio una modificación, que si bien, no se produce en este régimen general regulado mediante la Ley 18/2014, de 15 de octubre, si tiene incidencia jurídica, pues supone modificar las condiciones jurídicas de la Iniciativa de Empleo Juvenil, respecto a la cual cabe recordar que supone la financiación de hasta el 80% de todas las acciones y medidas dentro del SNGJ8. Los recursos integrados en la IEJ se comprometieron para los dos primeros años del periodo de programación 2014-2020.
La Iniciativa de Empleo Juvenil, como parte integrante de la programación del FSE y regulado por lo tanto por el Reglamento 1303/2013, de 17 de diciembre y el Reglamento 1304/2013, está sujeta a la prefinanciación recogida en el primero de los Reglamento. Prefinanciación que implica que son los Estados miembros los que tienen que anticipar los fondos para luego mediante un proceso de certificación recibir dichos fondos.
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Para los años 2014-2015, la prefinanciación establecida en el artículo...
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