Diálogo sobre la evolución futura del Sistema de la Seguridad Social: aspectos protectores y de solidaridad
| Autor | Juan Francisco Jimeno Serrano |
| Cargo | Jefe de División de Investigación de Banco de España |
| Páginas | 25-29 |
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Ante cualquier debate sobre la evolución futura del Sistema de la Seguridad Social, resulta conveniente establecer a priori cuáles son los objetivos que sirve dicho Sistema. A continuación conviene preguntarse por los efectos de los cambios socioeconómicos que se vislumbran en el futuro sobre la capacidad de dicho Sistema de cumplir tales objetivos. Finalmente, resulta fundamental disponer de información estadística y trabajos empíricos que la interpreten para poder cuantificar las consecuencias de posibles medidas de reforma del sistema de pensiones1.
Mi intervención se reduce al sistema de pensiones y se estructura alrededor de tres cuestiones: cuáles son sus posibles objetivos, cuáles son los supuestos que tenemos que tener en cuenta a la hora de abordar su funcionamiento en el futuro, y cómo abordar la reforma de las pensiones.
Existen varias posiciones sobre cuáles deberían ser los objetivos a cumplir por un sistema de pensiones. Una primera posición es que el objetivo fundamental debería ser garantizar una renta estable durante la jubilación que sustituyera, en la mayor medida posible, las rentas laborales obtenidas durante la vida laboral activa. Con esta perspectiva, el sistema de pensiones se suele concebir como un programa de sustitución de rentas. En general, la mayoría de los sistemas de pensiones de los países de Europa continental cuando se pusieron en funcionamiento, se diseñaron de esta manera, es decir como programas contributivos que tratan de extender Page 26 el nivel de renta alcanzado durante la vida laboral durante el período de jubilación, garantizando una determinada tasa de sustitución, es decir, una determinada relación entre la pensión recibida y el salario percibido durante la vida laboral activa. Por eso, cuando estos programas se estructuran como programas de prestación definida, es decir, programas en los que las pensiones se calculan en función de los salarios percibidos durante la vida laboral, y se financian bajo el principio de reparto, es decir, mediante transferencias internacionales; la tasa de sustitución que pueden ofrecer estos sistemas depende fundamentalmente del contexto demográfico y de la capacidad de realizar transferencias intergeneracionales que no produzcan efectos negativos sobre el crecimiento económico. Dadas estas restricciones demográficas y económicas, un sistema de pensiones eficiente es el que ofrece la tasa de sustitución más alta posible.
Hay otras formas de concebir un sistema de pensiones. Por ejemplo, cabe pensar en un sistema de pensiones como un seguro contra el riesgo de supervivencia. Dado que existe incertidumbre acerca de la duración de la vida, las personas no saben exactamente cuanto han de ahorrar para financiar sus gastos durante la jubilación. El sistema de pensiones resuelve esta incertidumbre garantizando un flujo de renta hasta el momento de la muerte. Bajo esta concepción, los sistemas de pensiones suelen diseñarse como programas de contribución definida, es decir, programas en los que las pensiones se calculan en función de las cotizaciones realizadas durante la vida laboral y la esperanza de vida en el momento de la jubilación. En función de estas dos variables, la tasa de sustitución será más o menos elevada.
También cabe concebir el sistema de pensiones como un mecanismo de solidaridad y redistribución intergeneracional con el objetivo de mejorar la equidad. A este respecto, cabe tener en cuenta que el concepto de equidad tiene dos dimensiones: la equidad inter-generacional, que se refiere al tratamiento relativo de las distintas generaciones y sobre la que los sistemas de pensiones de reparto tienen, en principio, la capacidad de operar; y la equidad intrageneracional, es decir, el tratamiento relativo de los individuos de una misma generación, que tanto los sistemas de pensiones de reparto como los de contribución definida pueden incidir. En principio, en lo que se refiere a la solidaridad y la redistribución intrageneracional, la diferencia entre las distintas formas de diseñar los sistemas de pensiones, no es tan importante. Cualquier objetivo de redistribución que se desee alcanzar, se puede conseguir tanto con un sistema de reparto como con un sistema de contribución definida.
Finalmente, es oportuno realizar dos apreciaciones relevantes. En primer lugar, cabe resaltar lo que no es un sistema de pensiones. Un sistema de pensiones no es un mecanismo para afrontar ajustes de empleo. Hay otros instrumentos (las políticas activas de trabajo, el sistema de protección por desempleo) para hacerlos frente. Facilitar el acceso a las pensiones como forma de acomodar reducciones de empleo solo perjudica la situación financiera de la Seguridad Social sin que se resuelvan de esta manera los problemas que originaron tales ajustes de empleo.
En segundo lugar, cuáles son los objetivos de un sistema de pensiones y cuál es la mejor manera de alcanzarlos son, en principio, cuestiones independientes de la forma de financiación de las pensiones. Por ejemplo, la determinación de las pensiones y su financiación se pueden combinar de varias maneras, tales como, un sistema de prestación definida de reparto tradicional, los sistemas de contribución definida de capitalización financiera, como son los fondos privados, o los sistemas de contribución definida de reparto, como es el sistema de cuentas nocionales que está en vigor en Suecia. En definitiva, la decisión de cómo calcular las prestaciones del sistema y sobre la tasa de sustitución objetivo, se puede separar, en principio, de la decisión de la Page 27 financiación del gasto en pensiones. Por ello, la dicotomía habitual en las discusiones sobre reforma de pensiones, capitalización frente a reparto, no es la forma más adecuada de plantear el problema de las pensiones.
Ante los cambios demográficos y las condiciones económicas que se vislumbran en el futuro, cabe preguntarse en qué medida se pueden seguir alcanzando los objetivos que estaba cumpliendo el sistema de pensiones hasta ahora. Entre estos cambios, el más relevante a efectos de la discusión del funcionamiento del sistema de pensiones es el aumento de la duración de la vida. Resulta evidente que, por ejemplo, no es lo mismo plantearse sustituir rentas laborales durante periodos de jubilación de 10 años, que durante periodos notablemente mucho más largos.
Dado el previsible incremento de la duración de la vida, la estructura por edades de la población va a sufrir cambios significativos. Por ejemplo, según las últimas previsiones de las Naciones Unidas, realizadas en 2006, en 2050 el porcentaje de la población española de más de 60 años será superior al 40%. Ante este tipo de previsiones suelen contraponerse reacciones escépticas que discuten la fiabilidad de realizar predicciones a tan largo plazo. En mi opinión, se trata de reacciones erróneas que dan lugar a un planteamiento estéril del problema. Es cierto que predecir cuál será el tamaño de la población española en el año 2050 puede resultar complicado, a la vista de los cambios en los flujos migratorios que puedan producirse, es muy difícil porque tenemos incertidumbres sobre dichos flujos migratorios. Sin embargo, predecir cuál será la edad de esta población en el año 2050 es muy fácil, porque una cosa es segura, y es que dentro de 40 años, todos los que sobrevivamos tendremos 40 años más que los que tenemos ahora y predecir esta tasa de supervivencia es algo que los demógrafos hacen bastante bien (si acaso con sesgos a la baja).
Ante estos desarrollos demográficos y como punto de partida de la discusión sobre la reforma de las pensiones, es útil plantearse como un individuo haría frente a un aumento de la duración de su vida si no dispusiera de un sistema de pensiones que sustituyera rentas durante la jubilación o le asegurara del riesgo de supervivencia. En este caso, para poder financiar un flujo de consumo durante un período más largo, necesitaría acumular más ahorro y para acumular más ahorro necesitaría trabajar más. Por tanto, la respuesta previsible de este individuo sería incrementar tanto su oferta de trabajo como sus ahorros. En realidad, el hecho de que exista un sistema de pensiones de reparto no cambia mucho las cosas con respecto a este caso hipotético, dado que la capacidad de incrementar las transferencias intergeneracionales para financiar el consumo de generaciones futuras durante periodos de jubilación más largos sería muy reducida si colectivamente no aumenta la producción, es decir, si no aumentara la tasa de empleo, la duración de la vida laboral, y la productividad. Incluso en este caso, la posibilidad de incrementar las transferencias intergeneracionales debe plantearse haciendo frente a dos tipos de cuestiones, una de carácter normativo y otra de carácter positivo.
La primera se refiere a la coherencia entre el incremento de estas transferencias y la idea de equidad intergeneracional que se pretenda servir. En un mundo en el que cada generación está progresando y las generaciones posteriores tienen niveles de vida muy superiores a las de generaciones anteriores, donde la productividad aumenta mucho y donde cada generación es, en tamaño, más elevada que la generación anterior, parece lógico redistribuir el bienestar entre generaciones. En un mundo donde ni la productividad ni la población crezcan, y, por tanto, en el que las nuevas generaciones sean más escasas y no necesariamente vayan a disfrutar de Page 28 niveles de vida más altos que las generaciones anteriores, lo de transferir renta desde las generaciones jóvenes a las generaciones mayores puede parecer menos justificado.
La cuestión de naturaleza positiva es si resulta posible solo aumentando las transferencias intergeneracionales financiar el consumo adicional derivado del aumento de la duración de la vida. Dado que la relación de tamaño entre las generaciones mayores y las generaciones jóvenes ha cambiado y va a cambiar aún más drásticamente en el futuro, el incremento de las transferencias intergeneracionales necesario para mantener la tasa de sustitución de los actuales sistemas de reparto es claramente inasumible. En un contexto caracterizado por una economía internacional globalizada, resulta difícil creer que se puedan aumentar los tipos de cotización sin afectar negativamente al crecimiento económico.
No sólo el cambio demográfico es relevante. Hay otros cambios que hay que tener en cuenta a la hora de pensar en reformas de los sistemas de pensiones. En concreto, las situaciones de riesgo de pobreza a las que tienen que hacer frente las políticas sociales han cambiado. Cuando los actuales sistemas de pensiones se introdujeron, se concibieron básicamente como un programa para paliar la pobreza durante la vejez, puesto que se pensaba, acertadamente, que éste era el grupo de población más expuesto a la pobreza, dado que por razones físicas los individuos de mayor edad no podían seguir obteniendo rentas laborales y que, por otra parte, no tenían suficiente riqueza acumulada para poder subsistir durante un periodo largo de inactividad. En la actualidad, la situación ha cambiado. Hay mucha mayor heterogeneidad en las situaciones individuales, las pautas de formación de familias son diferentes, los riesgos de desempleo han aumentado y la posibilidad de acumular ahorro y riqueza se ha incrementado radicalmente. Por ejemplo, en España la única fuente estadística sobre el nivel de riqueza de las familias españolas, su composición y su distribución por tipos de hogares es la Encuesta Financiera de las Familias del Banco de España, disponible para 2002 y 2005. Según esta encuesta, en 2005 la riqueza mediana de las familias españolas era de 177.000 euros, la de las familias con el 20% de renta más bajo era de 92.600 euros, y la de las familias con niveles de renta en el decil más elevado era de 406.000 euros. En las familias en las que el cabeza de familia tiene menos de 35 años, la riqueza mediana neta era de 34.200 euros, mientras que en las familias en las que el cabeza de familia tenia entre 55 y 64 años, la riqueza mediana neta era de 244.000 euros.
A este respecto, es interesante observar que cuando se pregunta a las familias para qué ahorran, sorprendentemente muy pocas mencionan el ahorro para la jubilación. Como se decía anteriormente, un aumento del ahorro es necesario para hacer frente a la mayor duración de la vida y, en este sentido, dicho aumento no se está produciendo con la intensidad necesaria. Por ejemplo, la forma más utilizada de ahorro para la jubilación la constituyen los planes de pensiones, cuya cobertura varía notablemente entre países. Así, en Estados Unidos, Alemania y el Reino Unido, el porcentaje de familias que tienen un plan de pensiones supera el 60%, siendo obviamente mayor entre las familias de mayor edad y de renta más elevada. En España, según datos preliminares de la Encuesta Financiera de las Familias del año 2005, solo el 29,3% de todas las familias y el 43,5% de las que el cabeza de familia tiene entre 55 y 64 años tienen planes de pensiones. La riqueza acumulada en estos fondos de pensiones era además bastante reducida: la mediana, para todos los hogares, era de 6.300 euros, y de 17.000 euros en las familias próximas a la edad de jubilación.
Dada la magnitud de los cambios socioeconómicos señalados anteriormente resulta Page 29 evidente la necesidad de plantearse la viabilidad de los objetivos alcanzados por los sistemas de pensiones hasta ahora. A este respecto, son dos las cuestiones a abordar: ¿qué reformas deben introducirse? y ¿cómo pueden llevarse a cabo tales reformas?
Sobre la primera cuestión, ya se han avanzado los elementos fundamentales de la respuesta. En primer lugar, resulta inevitable aceptar que la tasa de sustitución que puede financiarse con transferencias intergeneracionales es mucho más reducida que la que el sistema de pensiones proporciona actualmente. Por tanto, para mantener la tasa actual de sustitución, son necesarias reformas que aumenten la oferta de trabajo, prolonguen la duración de la vida laboral e incrementen el ahorro para la jubilación. Esto significa, entre otras cosas, que hay que proceder a una mejor coordinación de las políticas de empleo con el sistema de pensiones. Por lo que se refiere a aumentos del ahorro, hay varias formas de conseguirlo. La vía colectiva es constituir un fondo de reserva con dotaciones muy superiores a las que actualmente están acumuladas. La vía individual consiste en mejorar los incentivos que favorecen el ahorro para la jubilación. En la actualidad, estos incentivos se instrumentan mediante desgravaciones fiscales en función de las cantidades aportadas a fondos de pensiones, que no resultan muy efectivas a la hora de incrementar el ahorro y, por otra parte, son contrarias a la equidad, pues favorecen sobre todo a las familias de mayor renta, que tienen mayor capacidad de ahorro y que, por tanto, van a necesitar menos al sistema público de pensiones para la jubilación.
En relación con la segunda cuestión, cómo puede llevarse a cabo la reforma de las pensiones, hay varias observaciones que pueden resultar relevantes. Dado que el tema de las pensiones es políticamente muy sensible y genera bastantes preocupaciones en la opinión pública, resulta difícil avanzar en las reformas necesarias. Algunas experiencias recientes sobre reformas en otros países proporcionan alguna guía. Por ejemplo, en Suecia la reforma se introdujo justamente después de una crisis presupuestaria muy aguda a principios de los años 1990s. El hecho que se trate de un país igualitario, cohesionado y homogéneo pudo haber favorecido su viabilidad política. En Alemania, la reforma se ha basado fundamentalmente en comisiones presidenciales, que proponían las líneas a seguir. Lo que se aprende de esta experiencia alemana es que es muy complejo políticamente avanzar en estas reformas si hay poca transparencia y que se necesita un sentimiento público de urgencia para llevarlas a cabo. En España las reformas se han encauzado con el Pacto de Toledo. En mi opinión, las comisiones parlamentarias no son muy útiles para proceder con estas reformas y el caso español es un ejemplo de ello. Es verdad que, hasta la fecha, no se han cometido errores graves, pero tampoco se han hecho grandes avances y da la impresión de que todavía queda una estrategia de reforma por definir.
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[1] A este respecto, es encomiable el esfuerzo de la Secretaría de Estado de Seguridad Social desde 2004 por facilitar información sobre las vidas laborales de los españoles a través de la Muestra Continua de Vidas Laborales cuyas sucesivas olas constituyen una fuente fundamental para el estudio del comportamiento laboral de los españoles, sus transiciones laborales, la entrada en la jubilación, y, en definitiva, el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social.
