La lógica económica del seguro aéreo
| Autor | Blanca Bago Oria |
| Páginas | 305-324 |
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La regulación de los seguros aéreos, o, más concretamente, la exigencia de su cumplimiento y su aparición como variable obligatoria en la planificación de las empresas de navegación aérea, es un fenómeno relativamente reciente en el entorno europeo. De hecho, la contratación de un nivel mínimo de cobertura del riesgo sólo resulta necesaria desde el 30 de abril de 2005, fecha de entrada en vigor del Reglamento (CE) núm. 785/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, que tiene como nombre «De los requisitos de seguro de las compañías aéreas y operadores aéreos» [en adelante Reglamento (CE) 785/2004]. Desde entonces, las empresas destinatarias han de reservar parte de sus recursos para la satisfacción de cierta cobertura mínima.
El objetivo de estas reflexiones es analizar la regulación positiva desde presupuestos económicos y establecer si estas normas resultan eficientes o al menos racionales. Para este fin, la herramienta utilizada es el análisis económico del Derecho, que además puede determinar si aquella normativa condiciona el comportamiento previsible de los protagonistas del transporte aéreo o si, en cambio, es neutra a tales efectos.
La regulación del seguro aéreo en nuestro territorio viene determinada por varias normas de origen nacional e internacional. Entre ellas destacan, sin duda, las de carácter comunitario. De hecho, esta clase es
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la única de la que puede derivarse una regla imperativa con una exigencia concreta y cuantificable.
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Desde el punto de vista internacional, encontramos una serie de menciones más o menos genéricas, como el art. 50 del Convenio de Montreal de 8 de mayo de 1999 para la unificación de ciertas reglas relativas para el transporte aéreo internacional (en adelante Convenio de Montreal). Este precepto continúa con la tradición recogida en tratados inter-nacionales anteriores y exige a las compañías de los Estados contratantes la obligación de cubrir su responsabilidad potencial con una cobertura suficiente2. Obsérvese que se trata de una regla de cumplimiento obligatorio, pero que no especifica la amplitud del seguro y, en consecuencia, resulta difícil evaluar el grado de cumplimiento por parte de las compañías3. Con todo, la exigencia de esa suficiencia puede considerarse un paso adelante en la concreción de una política efectiva en materia de seguros aéreos respecto de la normativa internacional previa, que se limitaba a establecer la simple obligatoriedad de contratar un seguro frente a los riesgos aéreos.
Ése es el caso, concretamente, de nuestra Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea (en adelante LNA). Sus arts. 126 a 129 recogieron la mención del Convenio de Varsovia y, por tanto, la obligación de contratar una serie de seguros, prohibiendo expresamente la circulación sin ellos (aunque admitiendo la alternativa de una garantía —que no se especifica— o, significativamente, la excepción de la dispensa del Estado —art. 128 LNA—). E incluso, en un afán de resultar pionera en la época de su promulgación, la LNA concretó qué objetos debían cubrirse clara-mente por la cobertura de un seguro: pasajeros, daños a terceros, aeronave e hipoteca (art. 127 LNA).
Otra norma que ha de destacarse y que afectó a todo el territorio de la UE es el Reglamento (CEE) núm. 2407/1992 del Consejo, de 23 de julio de 1992. Formaba parte de las regulaciones comunitarias de 1992 que consolidaron el control de las instituciones de la entonces CEE en materia de competencia dentro de la navegación aérea. Su art. 7 establecía como requisito para la concesión de la licencia como compañía aérea comunitaria, el aseguramiento de una cobertura de responsabilidad por accidente. Sin embargo, no especificaba ninguna condición ni cuantía mínima.
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El texto vigente más significativo a nuestros efectos, y también el objeto de este análisis, es el Reglamento (CE) 785/2004. Su importancia es clara porque, recogiendo la obligatoriedad de la cobertura de los ries-
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gos aéreos por medio del seguro, también cuantifica el mínimo necesario para esta cobertura. En consecuencia, la norma no se cumple con la simple contratación de una póliza, ni siquiera de una específica, sino que es necesario superar y mantener determinada prima mínima. Además, su incumplimiento tiene una repercusión práctica y puede hacer imposible la actividad aérea4.
Este último Reglamento europeo constituyó un cambio cualitativo en el Derecho de la navegación aérea explicado por el agravamiento de los riesgos del transporte comercial y, en concreto, por los sucesos del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York. En este sentido, el atentado contra las torres gemelas no fue sólo un atentado muy trágico que puso en jaque a la navegación aérea como actividad empresarial, sino que también provocó un castillo de naipes en la escena de la diplomacia y planteó dudas, si acaso de forma temporal, sobre la capacidad del mercado de seguros para cubrir los daños por atentados terroristas5. De hecho, las compañías de seguros endurecieron las condiciones de sus pólizas6. La renegociación de los convenios de cielos abiertos entre la UE y Estados Unidos fue un ámbito de preocupación que se afrontó de forma paralela al rediseño de la política legislativa de seguros en el seno de la UE. No en vano puede considerarse que el Derecho de los seguros es, junto con el Derecho financiero, uno de los pilares que ha permitido la evolución de grandes empresas mercantiles y, entre ellas, las de índole aérea.
España fue uno de tantos Estados occidentales que se preocupó por mantener la credibilidad del mercado de seguros con el RDL 14/2001, de 28 de septiembre, acogiéndose al carácter excepcional de la medida frente al Derecho europeo de la competencia7. Con este texto, el propio
Estado se hizo cargo en última instancia de los riesgos de guerra y terro-
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rismo mediante el reaseguro de todas las pólizas vigentes a las veintitrés horas y cincuenta y nueve minutos GMT del 24 de septiembre de 2001. Y con referencias que resultaban técnicamente más correctas que las contenidas en la LNA8.
Al mismo tiempo es necesario puntualizar que la preocupación por el alcance de los seguros obligatorios surgió antes de los sucesos del 11 de septiembre en Nueva York. Por ejemplo, la resolución CEAC/25-1, de 13 de diciembre, ya había lanzado ciertas recomendaciones sobre cobertura mínima en el año 2000, si bien limitadas a las compañías con licencia comunitaria9. Y de hecho, el Reglamento que analizamos recogió y extendió tales recomendaciones ampliando su ámbito subjetivo e introduciendo otras mejoras legales.
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Es previsible que la evolución legal de los seguros continúe por el mismo camino, conforme se deduce de varias comunicaciones de las instituciones comunitarias. Entre ellas destaca la valoración hecha por la Comunicación de la Comisión al Parlamento y al Consejo sobre la aplicación del Reglamento (CE) 785/2004, de 24 de abril de 2008 [COM (2008) 216 final], que, en general, desaconseja cualquier modificación y confía en la evolución de los mercados para solucionar algunos fallos10. Este documento sostiene que el Reglamento se ha aplicado de forma generalizada, salvo excepciones, y que no ha condicionado negativamente el mercado. Primero, porque las empresas ya suscribían mayores coberturas en la práctica, y segundo, porque el impacto al alza de las primas tras la entrada en vigor de la norma varió entre los diversos países. Además, y excepto en algunos casos, dicho impacto se moderó unos años después11.
Por otro lado, también recalca que los Estados miembros intervinieron
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de forma aislada en los mercados de seguros, y que el clausulado de ciertas pólizas —cuyo contenido no puede controlar— puede infiuir negativamente sobre el cumplimiento de los objetivos del Reglamento12.
Obsérvese que, para lo que interesa en esta refiexión, el análisis del Derecho vigente de los seguros aéreos tiene un punto de infiexión: antes y después del Reglamento (CE) 785/2004; porque sólo con su aparición se plantea claramente una obligación evaluable en materia de seguros frente a las compañías aéreas.
El Reglamento comunitario que se ha mencionado ha superado las recomendaciones CEAC porque no se limita a regular la cuantía de la cobertura mínima para las compañías aéreas que tengan la licencia de compañía comunitaria por cumplir los requisitos, sino que se aplica con carácter general a cualquier compañía aérea que aterrice o despegue desde un Estado miembro, o incluso que lo sobrevuele (art. 2)13. Sólo se exceptúan determinadas aeronaves especiales, como las militares, por ejemplo, o aquellas que se dediquen a otros fines no comerciales y/o sean relativamente pequeñas.
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Las anteriores empresas están doblemente obligadas. Primero, a suscribir seguros que cubran determinados riesgos y, en segundo lugar, a hacerlo en cierta cuantía.
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Respecto al primer punto ha de destacarse que la obligatoriedad de los seguros aéreos está estrechamente vinculada con otras normas que imponen sobre el empresario aéreo la responsabilidad por los daños que se produzcan para pasajeros, contratantes o terceros durante la ejecución de los contratos de transporte aéreo. Estos daños pueden ser de cinco clases.
En primer lugar nos encontramos con: a) Los daños contractuales que podemos calificar como usuales o habituales y que se refieren a incidencias en el cumplimiento contractual que resultan previsibles, como el retraso, el overbooking o denegación de embarque y las cancelaciones14.
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La regulación se localiza en el...
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