La lógica contextual de la colaboración en la prestación de servicios municipales . análisis comparado de municipios en Estados Unidos, Noruega y España
| Autor | M.a Ángeles Huete - Clemente J. Navarro |
| Cargo | Centro de Sociología y Políticas Locales. Universidad Pablo de Olavide |
| Páginas | 203-223 |
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Sea que se denomine externalización, «contract-out, o prestación indirecta de servicios, es bien cierto que el establecimiento acuerdos de colaboración entre administraciones públicas o entre estas y actores privados viene convirtiéndose en pauta común de actuación, y ello, especialmente, entre los municipios. De hecho, cabría ver en ello un rasgo característico del paso de la gobernanza tradicional a la denominada nueva gobernanza local.
En buena medida, las razones de tal cambio se han localizado en las pautas de reestructuración socio-económica que supone la globalización, por un lado, o la específica situación de los gobiernos locales que, en general, soportan cierto desequilibrio entre servicios a prestar y ciertas limitaciones en los recursos de que disponen para ello, por otro. Ello ha hecho de la reducción de costes en la producción de servicios públicos un objetivo principal y de la colaboración una de las estrategias principales para ello.
Ahora bien, cabe pensar que además de estos factores, el contexto institucional en el que desarrollan su labor los municipios incida en la medida en que se establecen tales acuerdos y las razones que subyacen a ello. Esto es, que el sistema de gobierno local actúe como contexto que potencie o inhiba la extensión de tales acuerdos, los actores con los que se establecen y/o las razones que den cuenta de ello. No obstante, la literatura compara, en general, no ha solido atender a ello, a pesar haberse mostrado un factor relevante en los estudios sobre la que pudiera denominarse dimensión política de la gobernanza local, la formación y dinámica de las coaliciones de gobernanza urbana.
En lo que sigue se tratarán de presentar argumentos analíticos al respecto, tanto revisando la literatura existente (en el primer apartado), como postulando
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algunas hipótesis acerca del efecto contextual de distintos sistemas de gobierno local (en el segundo apartado). A continuación se presenta el diseño de investigación desarrollado, en la forma de estudio comparado de casos, en el que se analizan a través de datos de encuesta del proyecto Fiscal Austerity and Urban Innovation municipios estadonunidenses, noruegos y españoles (tercer apartado). A continuación se presentan los resultados del análisis y su discusión (cuatro apartado), para finalizar con unas breves conclusiones sobre el alcance analítico de lo expuesto en los apartados previos.
No sería novedoso señalar que la nueva gobernanza local encuentra en la reestructuración socio-económica que supone la globalización y el imperativo del desarrollo que ello impone a los gobiernos y administraciones locales en una lógica de competencia inter-municipal sus razones principales (Peters y Pierre, 1998). Ahora bien, unido a este factor ligado a las pautas de cambio socio-económico global, que suele implicar más y nuevas demandas par las autoridades públicas locales, también cabe referirse a una pautas estructural a la que suele denominarse el «dilema de la autonomía local», a saber: el reconocimiento del municipio como ámbito privilegiado para la prestación de servicios a la ciudadanía en razón de su cercanía, por un lado, pero la falta de recur-sos para hacerlo posible, por otro (Ylönen, 1989).
Ante este marco de presiones provenientes de cambios macro y demandas micro, y enfrentados al dilema de la autonomía local, los municipios vienen desarrollando nuevas iniciativas para garantizar la gobernabilidad local. Con el calificativo genérico de nueva gobernanza local o goberanza urbana, se trata de un conjunto más o menos amplio de iniciativas por las que los municipios fortalecen sus pautas de interacción con otros actores -públicos o privados- para diseñar y/o implementar sus políticas en forma de servicios públicos. Se trata del conocido paso de la «gobernanza tradicional» a la «nueva gobernaza» (Mayntz, 1999), al «gobierno por redes» (Blanco y Gomá, 2002), la «reinvención del gobierno» (Osborne y Graeber, 1993) o el denominado «estado permisivo» que incluye o da cabida a otros agentes en las decisiones y actuaciones públicas (Clarke y Stewart, 1988).
De esta forma cabe entender la «nueva gobernanza» como un conjunto de iniciativas o estrategias adaptativas que ponen en marcha los municipios para garantizar la gobernabilidad local en atención a los cambios macro y micro que actualmente vienen enfrentando. En ella pueden diferenciarse una dimensión política y otra administrativa, ligadas a esta la doble condición de los municipios (Alba y Vanaclocha, 1997), las cuáles han ido dado lugar a diferentes líneas de indagación.
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En su dimensión política, es la que ha recibido más atención hasta el momento, y se centra, fundamentalmente, en el análisis de la formación y dinámica de coaliciones de gobernanza para diseñar e impulsar diferentes iniciativas públicas1. En cuanto a su dimensión administrativa, referida a la prestación de servicios públicos, destaca el análisis de las razones que llevan optar a los municipios por el establecimiento de acuerdos de colaboración con otras entidades -públicas o privadas- frente a otras modalidades de prestación de sus servicios. Si las coaliciones de gobernanza responden a la interdependencia de recur-sos vitales -económicos, de información, influencia política o movilización social- para la toma de decisiones (Stone, 1989, 1993; Imbroscio, 1997), el diseño e impulso de iniciativas municipales, los acuerdos de colaboración pare-cen responder, sobre todo, a la necesidad de reducir los costes de producción de servicios en el marco del «dilema de la autonomía local», en general, y en las condiciones de glocalización, en particular (Ferris, 1986; Miranda, 1994).
Ahora bien, junto a esta razón básica y común al desarrollo de acuerdos de colaboración en el ámbito municipal, diversos análisis al respecto muestran que en la decisión de su establecimiento cuentan otras razones ligadas a las características de los municipios, las pautas de interacción existente entre actores que actúan en ellos o las preferencias de las élites políticas y administrativas municipales.
Así, en la literatura sobre este asunto tradicionalmente se ha hecho referencia a tres factores que parecen influir en las decisiones en material de colaboración. A saber: el tamaño municipal, el nivel de desarrollo económico del municipio y las preferencias de los responsables políticos locales.
En primer lugar, el tamaño municipal se presenta como un elemento en función del cual se producen una serie de oportunidades para el establecimiento de acuerdos de colaboración. Por una parte, normalmente el tamaño municipal determina el volumen de servicios que tiene bajo su responsabilidad la administración local. A medida que los municipios son mayores, es decir, concentran un mayor número de habitantes, tienen también una administración local con mayor capacidad para asumir responsabilidades, especialmente en la prestación de bienestar a los ciudadanos (Boyne, 1996; Ferris, 1986 para el caso de Estados Unidos; Navarro, 2005 para el caso español). Por tanto, el tamaño municipal se relaciona en primer lugar con el volumen de la administración local y las responsabilidades que esta tiene asumidas en relación con la prestación de servicios.
Por otra parte, y en coherencia con lo señalado anteriormente, el tamaño del municipio constituye un incentivo o limitación para el desarrollo de la colabo-
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ración, así como los tipos de actores potenciales prestadores de servicios. Si bien en los municipios pequeños la tendencia se produciría hacia la colaboración con otros niveles de gobierno (teniendo en cuenta que en ellos se localizan administraciones locales con menor capacidad para prestar servicios por sí mismas y que el sistema de gobierno local puede ofrecer mayores oportunidades para el establecimiento de acuerdos de colaboración con otros niveles de gobierno), a medida que aumenta el tamaño municipal, dicha tendencia debería invertirse, puesto que es en municipios de mayor tamaño en los que han de localizarse administración locales con mayor capacidad de gestión y por ser en estos en los que mayores beneficios se pueden obtener de la creación de economías de escala.
Aun así, a medida que aumenta el tamaño municipal la tendencia se producirá hacia la colaboración con actores del sector privado, dado que a mayor tamaño municipal mayor será también la red asociativa y productiva existente en el municipio, es decir, mayor será el volumen de potenciales colaboradores o prestadores de servicios (Joasart Marcelli y Musso, 2005; Navarro, 2005).
TABLA 1. Tendencia a la colaboración en función del tamaño municipal
| Tipo de municipio | Tendencia a... | Si colaboran tienden a... |
| Municipios grandes | Prestación directa | Colaboración privada Acuerdos externos |
| Municipios pequeños | Prestación indirecta | Colaboración pública Acuerdos internos |
Fuente: elaboración propia.
En segundo lugar, la capacidad adquisitiva de los ciudadanos del municipio ha de ser un factor con capacidad para influir en la implantación y desarrollo de la colaboración. De forma concreta, municipios en los que la renta media sea baja, es decir, con gran cantidad de población dependiente hacia los bienes y servicios proporcionados por el sector público, las posibilidades de establecimiento de acuerdos de colaboración serán menores, al suponer estos ciudadanos una potencial fuente de oposición hacia este...
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