De la administración local. Comentario introductorio al Capítulo II del Título VIII

Autor:José Eugenio Soriano
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Administrativo
Páginas:487-498
 
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El conocido y continuamente debatido Título VIII de nuestra Constitución, se compone de tres Capítulos estructurados dentro del concepto general de la organización territorial del Estado.

Tras unos principios generales, constitutivos del primer capítulo, aparece precisamente el objeto de comentario, dedicado a la "Administración Local", como vértebra de esta columna fundamental de nuestra Carta Magna. Y naturalmente, el grueso del Título se dedica a las Comunidades Autónomas.

Cuantitativamente, elemento meramente descriptivo pero ilustrativo, notemos que los llamados "principios generales" ocupan tres artículos, igual que los atribuidos a la Administración Local, reservándose el más importante número de efectivos a las Comunidades Autónomas, que se estructuran en dieciséis amplios artículos.

Es obvio, pues, que la Administración Local recibe un tratamiento conciso frente a la enormidad del complejo mecanismo establecido para el tema autonómico. Dicho esto con espíritu lógico, puesto que ninguna duda cabe de que el verdadero asunto político y constitucional de nuestro país, ha sido y nos tememos sigue siendo, el encaje del modelo autonómico. Lejos de haber quedado resuelto, y pese a los enormes esfuerzos y generosidad notable de la Constitución, el engarce de las Comunidades Autónomas, más precisamente de las de corte político nacionalista, constituye todavía fuente de debate político de alta intensidad. El modelo constitucional, en este punto, sin amenaza de quiebra, si está cuestionado, abriéndose de continuo en ese frente político la cuestión de modificar el modelo autonómico. Si repasamos, sin embargo, los modelos comparados, esta discusión permanente, que amenaza con constituirse en una disputa perpetua, está mucho más amortiguada y sobre todo tiene un calado político mucho menor.

Notemos que el tema objeto de comentario, por el contrario, es pacífico. La Administración Local es un elemento natural del sistema y no tiene graves problemas de cuestionamiento. Su aceptación normal es perfectamente comparable con la distribución territorial ordinaria en cualquier país europeo, al menos en lo que a su posición constitucional hace.

Hemos de hacer notar, que específicamente este Capítulo II se refiere a la Page 488 "Administración" Local. Y subrayamos en este momento el elemento administrativo. Por acusada diferencia con las Comunidades Autónomas, que disponen de entrada de una descripción constitucional propia, sin calificativos, en el caso de las tradicionalmente denominadas "Entidades Locales" el tema es absolutamente distinto. Son concebidas de inmediato como un elemento propio de las Administraciones Públicas y su derecho propio es el Derecho Administrativo. Sus productos normativos son Reglamentos y el ámbito organizativo en el que se desenvuelve su esfera de autonomía, tiene una limitación precisa por vía legal, al constituir la Ley fuente de delimitación del ámbito, extensión y límites de su capacidad de autoorganización.

Resueltamente pues, la Autonomía local se incardina de forma precisa dentro del ámbito administrativo. Así, directamente derivado incluso del propio Capítulo II, como elemento introductorio a la Autonomía, no hay duda alguna de que la garantía institucional de estas entidades es, precisamente, de naturaleza administrativa. No es de menor fuste esta idea. No es un elemento baladí a la hora de interpretar el papel exacto que disponen y el cálculo normativo de sus poderes jurídicos.

Si son pues Administraciones Públicas, por exacta configuración constitucional, esto impone que habrá que aplicarles, siempre, el estatuto propio de las Administraciones. Y entre estos elementos, no es el menor el de la completa subordinación de toda su actuación a la Ley y al Derecho. En otras palabras, todos sus actos revisten a la postre la consideración de actos administrativos y como tales revisables en términos precisos por los Tribunales de lo 1-administrativo. Es, así, una Autonomía perfectamente regida en términos estrictamente jurídicos. Sus distintas producciones normativas, sean Planes, Ordenanzas, Bandos, y demás fuentes, tienen perfectamente delimitado su alcance jurídico al poder medirse con toda precisión sus poderes mediante el control de la potestad reglamentaria, según método tradicional de cálculo de ese poder jurídico a través de las técnicas clásicas del Derecho administrativo 1.

A partir de ahí, la Administración Local, en sus distintas expresiones, exige de continuo acudir a una fuente superior, la Ley, estatal y autonómica, para recibir su savia normativa. Aquí, en el ámbito administrativo, hay que recordar que es la Ley el Deus ex machina de toda la organización y funcionamiento de estas organizaciones. El carácter administrativo propio de estas Entidades, supone que el principio de legalidad se aplica en toda su integridad. Es decir, el viejo lema Quod non est permissum prohibitae intelliguntur es de completa aplicación a este caso. Es la Ley, la fuente y alimento de toda la organización y actividad de cualquier Administración Pública, incluía la Local. Esta Autonomía, constituida en el molde clásico de la garantía institucional, supone la preservación de todo el modelo local a través de la Ley. Pero respetando así los elementos básicos de la Autonomía "rasgos que concluyen aquí terminantemente en una limitada capacidad de disposición sobre la organización y el funcionamiento" hay que acudir de continuo a la Ley para conocer con exactitud hasta donde se extiende ese rasgo y cuando comienza a integrarse con el entramado normativo ordinario del resto de las Administraciones.

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La respuesta la da la legislación de régimen local, más precisamente, su Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Y, como era esperable, esta legislación ofrece una contestación clásica al problema, al establecer que será en definitiva una limitada disposición sobre su organización y un elemento activador de su propia actividad, pero siempre a través de la legislación sectorial (urbanismo, policía, seguridad...), la que delimite con precisión heterónoma y no autónoma, su funcionamiento.

Así pues, en homenaje a una tradición bien establecida, el Capítulo II fija con exactitud el dato de que en este caso nos encontramos con unas Administraciones Públicas.

Ahora bien, el perfil fundamental que recibe de su característica autonómica es que estas Administraciones Públicas responden al modelo denominado "democrático", expresión máxima de la participación del ciudadano en la propia Administración y que ha sido un elemento configurador de la tradicional organización local. Elemento éste que bien ponderado es el elemento normal de un tipo de organización y que mal llevado es, por el contrario, el acta de defunción de una organización sometida a otros parámetros. Tal cosa ha sucedido, precisamente, con la llamada a Autonomía Universitaria, que se ha inspirado directamente en el modelo de Administración Local y que ha reducido a cenizas los demás elementos propios de una autonomía cuyos parámetros son la calidad en la investigación y enseñanza. Es decir, que el modelo participativo propio de la Autonomía local es adecuado para organizaciones abiertas pero en absoluto para establecimientos cerrados en los que existen otras pautas de comportamiento (investigación, docencia) que han quedado totalmente contaminados por la politización de su organización y con la aparición de fenómenos propios del régimen local. No es imposible, por poner un ejemplo, comparar la figura de los Rectores de Universidad con la de los Alcaldes y han hecho su aparición en la Universidad las figuras clásicas de descomposición demagógica de la autonomía local, como es el caso de los caciques y otras figuras propias de la corrupción del modelo, al hacer su aparición los fenómenos del parasitismo administrativo, la endogamia y el prebendalismo.

Es decir, lo que constituye un modelo bien delimitado históricamente y que da respuesta a necesidades colectivas, como es el caso de la autonomía local, puede ser un fiasco organizativo y una estafa social llevado a otros supuestos, como es el caso de los establecimientos cerrados (supuestos de la Universidad).

Para explicar en alguna medida este fenómeno y su...

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