La lista de deudores en la reforma de la Ley general tributaria. ¿Una cuestión de transparencia?
| Autor | Unai Aberasturi Gorriño |
| Cargo | Profesor adjunto de Derecho administrativo, Universidad del País Vasco |
| Páginas | 77-91 |
www.uoc.edu/idp
Fecha de presentación: noviembre de 2016
Fecha de aceptación: enero de 2017
Fecha de publicación: febrero de 2017
ARTÍCULO
La lista de deudores en la reforma
de la Ley general tributaria.
¿Una cuestión de transparencia?
Unai Aberasturi Gorriño
Profesor adjunto de Derecho administrativo
Universidad del País Vasco
Resumen
En la actual situación de crisis económica, social y política, la corrupción económica se ha planteado
como uno de los problemas principales. Contra este tipo de corrupción, se ha presentado como medida
estelar la última reforma de la Ley general tributaria, que posibilita, en su artículo 95 bis, la publicación
anual de una lista de determinados deudores de la Hacienda pública, accesible para cualquier persona
a través de Internet. Junto a esta medida, que también se va a recoger en los territorios históricos del
País Vasco, se han planteado otros instrumentos, como la publicación de determinada información sobre
los sujetos condenados por sentencia firme por la comisión de determinados delitos, como el delito
fiscal. Este tipo de medidas han sido asumidas y recibidas por la ciudadanía en general y por los medios
de comunicación en particular sin mayor debate, dando la impresión de que no admiten discusión. Sin
embargo, cabe preguntarse si, desde la perspectiva jurídica, puede cuestionarse esta medida dispuesta en
la Ley general tributaria. Dicha medida puede afectar negativamente a varios derechos fundamentales,
principalmente a la intimidad, el honor y la autodeterminación informativa. Este hecho ha provocado que
se hayan emitido numerosos informes de diferentes administraciones y órganos públicos cuestionando
algunos aspectos del instrumento que se prevé en la ley. La posibilidad de publicar una lista de deudores
presenta múltiples interrogantes, que todavía hoy siguen sin haber sido objeto de un profundo estudio:
¿cuál es la finalidad que justifica la publicación?, ¿puede apelarse a la transparencia como objetivo a
perseguir con esta lista?, ¿afecta de manera desproporcionada a derechos fundamentales, como el
derecho a la protección de datos de carácter personal?
Palabras clave
protección de datos, listado de deudores, transparencia, derecho al olvido
Tema
Universitat Oberta de Catalunya
IDP N.º 24 (Febrero, 2017) I ISSN 1699-8154 Revista de los Estudios de Derecho y Ciencia Política
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Unai Aberasturi Gorriño
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Unai Aberasturi Gorriño
The list of debtors in the reform of the General Tax Law.
A question of transparency?
Abstract
One of the main problems in the current economic, social and political crisis has been financial corruption.
The most recent reform of the General Tax Law has been presented as a flagship measure against this
type of corruption since its Article 95.bis allows the publication of an annual list of certain taxpayers
with outstanding debts to the Public Treasury which can be viewed by anyone online. Along with this
measure, which will also be included in the Basque Country, other instruments have been proposed such
as the publication of certain information about people who have been convicted by a final ruling of the
commission of certain offences such as tax offences. These measures have been received and accepted
by the general public and the media in particular without further discussion, giving the impression that
they are not up for debate. However, whether the measure provided for in the General Tax Law can be
questioned from the legal standpoint needs to be addressed. Such a measure may adversely affect a
number of fundamental rights, notably privacy, reputation and informational self-determination. This
has led to the issue of numerous reports by a number of administrations and public bodies questioning
some aspects of the instrument envisaged in the Law. The possibility of publishing a list of debtors poses
numerous questions that have yet to be thoroughly investigated. What is the purpose of publication?
Can transparency be cited as an objective to pursue with this list? Does it disproportionately affect
fundamental rights such as the right to the protection of personal data?
Keywords
data protection, list of debtors, transparency, right to be forgotten
Topic
General Tax Law
1. Introducción
En el actual contexto de crisis económica, política y social, la
corrupción económica se ha erigido en una de las principales
preocupaciones para la ciudadanía, tal como han reflejado
los resultados de las continuas encuestas del Centro de
Investigación Sociológica (CIS).
1
La ciudadanía condena ac-
tualmente de manera vigorosa a quienes sustraen dinero de
las arcas públicas, estigmatizándolos de forma especial. Los
poderes públicos han tratado de adoptar diferentes medidas
dirigidas a luchar contra ese tipo de corrupción. Una de ellas
ha sido, precisamente, la inclusión en la reforma de la Ley
general tributaria (LGT) de la potestad de la Administración
tributaria de publicar, mediante medios electrónicos, un lis-
tado de personas que adeuden más de un millón de euros
por deudas o sanciones tributarias a la Hacienda pública,
siempre y cuando esas deudas no hubieran sido pagadas
en el plazo de pago voluntario legalmente previsto.
2
La ley,
y la orden que desarrolla la misma,
3
prevén un mecanismo
y un procedimiento para llevar a cabo la publicación que
1. Barómetro del CIS, febrero de 2016, publicado el 8 de marzo de 2016, en el que la corrupción aparece como segundo problema para la
ciudadanía española.
2. Artículo 95 bis de la Ley 58/2003, general tributaria (LGT), incluido por la Ley 34/2015, de 21 de septiembre, de modificación parcial de la LGT.
3. Orden HAP/2216/2015, de 23 de octubre, por la que se determina la fecha de publicación y los correspondientes ficheros y registros del
listado comprensivo de los deudores a la Hacienda Pública por deudas o sanciones tributarias que cumplan las condiciones establecidas
en el artículo 95 bis de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria, en aplicación de lo establecido en la disposición transitoria
única de la Ley 34/2015, de 21 de septiembre. Orden HAP/364/2016, de 11 de marzo, por la que se determina, para el año 2016 y siguiente, la
fecha de publicación y los correspondientes ficheros y registros del listado comprensivo de los deudores a la Hacienda Pública por deudas o
sanciones tributarias que cumplan las condiciones establecidas en el artículo 95 bis de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria.
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merecen alguna consideración. Esta reforma también se
ha previsto en los territorios históricos de la Comunidad
Autónoma Vasca.
4
Esta medida parece haber sido apoyada por prácticamente
todos los agentes sociales, como demuestran las referencias
que se han hecho a la misma en los medios de comunicación
sociales, dando a entender que se trata de un instrumento
que no merece crítica.
5
También la clase política ha parecido
mostrar cierta unanimidad a la hora de aceptarla, y si ha
habido alguna voz discordante, ha sido para tratar de añadir
más información a la que ya se incluye.
6
Esta visión casi acrítica de la lista de deudores vendría
motivada por la especial relevancia de los intereses que
supuestamente protege, a saber: la prevención de comporta-
mientos fraudulentos y la sensibilización de la ciudadanía a
la hora de cumplir con las obligaciones frente a la Hacienda
pública y la transparencia. Es evidente que dichos bienes
jurídicos son merecedores de protección y promoción por
los poderes públicos. Sin embargo, debe cuestionarse si tal
medida puede plantearse de la forma en que se ha hecho.
Los principales interrogantes surgen debido a que la publi-
cación de la lista de deudores puede afectar a diferentes
derechos de manera especialmente gravosa, principalmente
a los derechos al honor, la intimidad y la protección de datos
de carácter personal. Cabe preguntarse si, efectivamente, la
medida propuesta busca la salvaguarda de esos intereses o
impulsar una especie de transparencia mal entendida que
más tiene que ver con satisfacer la curiosidad por conocer
a quienes han tenido un comportamiento irregular frente
a la Administración tributaria que con la necesidad de con-
trolar esos comportamientos, y si esa medida cumple con
el principio de proporcionalidad, teniendo en cuenta que
afecta a diferentes derechos fundamentales.
7
Se plantean
estos interrogantes porque lo cierto es que la reforma de
la Ley general tributaria no se ha llevado a cabo en el con-
texto socioeconómico más adecuado para que el debate
al respecto se haya producido con el sosiego que hubiera
requerido,
8
como demuestra el alto número de informes y
opiniones que diferentes órganos han emitido cuestionando
algunos puntos de la reforma y llegando a calificarla en
algún caso de «oportunista».
9
Hay que tener en cuenta que históricamente la informa-
ción de carácter personal tributaria, tanto la que afecta
a las personas físicas como a las jurídicas, ha sido objeto
de especial protección en las normas, más si cabe durante
los últimos años, en los que las nuevas tecnologías se han
incorporado a la Administración tributaria.
10
La relación
entre el derecho a la protección de datos y la gestión de
la información tributaria por la Administración se había
analizado hasta ahora para subrayar la importancia de
salvaguardar la confidencialidad de dicha información.
11
Lo
4. Norma foral 2/2016, de 17 de febrero, de modificación de la Norma foral 2/2005, de 10 de marzo, general tributaria del territorio histórico
de Bizkaia; Norma foral 1/2016, de 14 de marzo, por la que se modifica la Norma foral general tributaria del territorio histórico de Gipuzkoa,
para incluir la publicación periódica de listados comprensivos de deudores a la Hacienda foral por deudas o sanciones tributarias en las
que concurran determinadas circunstancias; Norma foral 22/2015, de 29 de diciembre, del territorio histórico de Araba, de modificación
de la normativa reguladora de determinados impuestos.
5. Transparencia internacional dice que «publicar la lista de deudores con la Hacienda pública combatirá el fraude», lainformación.com,
17/04/2015. «Hacienda cierra su lista con cinco mil morosos tras pagar in extremis los deudores VIP», El Confidencial 8 de octubre de 2015;
«Hacienda publicará antes de las elecciones una lista con 5.000 morosos fiscales», Público.es, 9 de octubre de 2015.
6. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, serie A, 17 de julio de 2015.
7. Valero Torrijos (2013) señala que la reforma de la LGT parece pensada «para incrementar las audiencias de los denominados programas
del corazón».
8. Voto particular que emite el vocal Wenceslao F. Olea Godoy, al que se adhiere el vocal Vicente Guilarte, al informe aprobado por el pleno,
sobre el anteproyecto de la Ley orgánica por la que se regula el acceso a la información contenida en las sentencias en materia de fraude
fiscal, de 13 de mayo de 2015.
9. Voto particular que formulan los vocales Roser Bach Fabregó y Enrique Lucas Murillo de la Cueva, al que se adhieren otros tres vocales,
al acuerdo aprobatorio del informe sobre el anteproyecto de la Ley orgánica, por la que se regula el acceso a la información contenida en
las sentencias en materia de fraude fiscal, de 13 de mayo de 2015.
10. Fabra Valls (2011, pág. 62 y 63) se refiere a que la Administración electrónica hace posible una nueva fórmula de actuación de la Adminis-
tración tributaria; Fernández Amor (2011, pág. 60); Rovira Ferrer (2011); Oliver Cuello (2011); Delgado García y Oliver Cuello (2005); Segarra
Tormo (2000, pág. 237-255).
11. Moncada Gil (2002) analiza las posibilidades de colaboración entre la Administración tributaria y otras administraciones y poderes (Martínez
de Pisón, 1998).
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que la reforma de la LGT plantea es un cambio en la forma
de abordar ese debate, pues el foco no se fija en el modo
en que debe protegerse la información tributaria, sino en
cómo publicarla para cumplir con fines como la transpa-
rencia. No es la primera vez que se adopta una medida
semejante, ni la primera norma que recoge una iniciativa
parecida.
12
No obstante, sí es la primera ocasión en la que
se prevé un mecanismo como el que señala la reforma de
la LGT, lo que invita a plantear una serie de cuestiones. En
términos generales, se pretende analizar en este trabajo si
la reforma de la LGT se ha llevado a cabo respetando los
criterios y requisitos mínimos que todo límite a un derecho
fundamental debe guardar.
2. La publicación de la lista
de deudores, ¿una medida dirigida
a fomentar la transparencia?
La Exposición de Motivos de la reforma de la LGT reconoce
que la previsión de la lista de deudores responde a fines
«preventivos», «educativos» y «de transparencia», apelan-
do a la consecución de una especie de «conciencia cívica
tributaria». La finalidad aparece relativamente bien definida
en la norma. Dejando a un lado el interesante debate sobre
la naturaleza jurídica real de la medida, si es sancionadora o
no, resulta especialmente llamativa la apelación a la trans-
parencia. Este principio no se incluía en el anteproyecto
anterior a la aprobación del proyecto de ley definitivo,
13
y
da la impresión de que se incorporó en los últimos textos
para reforzar la justificación de la medida.
La publicación de la lista de deudores se podría observar
como una especie de transparencia activa de la Adminis-
tración, por cuanto que motu propio publica determinada
información. Mucho se ha escrito sobre este concepto y
sobre el derecho a la protección de datos como límite a esa
transparencia tras la aprobación de la Ley de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno.
14
La ape-
lación a este principio en el caso que aquí se analiza puede
ser cuestionada. Por un lado, porque cuando normalmente
se cita la transparencia, se hace referencia a un mecanismo
de control de los poderes públicos, aunque es cierto que hay
sectores de la actividad privada, como el financiero, en el
que también se apela a la transparencia. La potencialidad
de la lista de deudores como mecanismo de control de los
poderes públicos resulta más que cuestionable, pues no se
llega a entender en qué medida puede beneficiar a dicho
control conocer la identidad de los deudores. Por otro lado,
porque aunque la apelación a la transparencia para justificar
la publicación de este tipo de información se ha reconocido
también en otras normas en las que se prevé la publicación
de las sanciones,
15
estas previsiones no pueden llegar a
justificar por sí solas la publicación de la lista de deudores,
pues se refieren a casos diferentes a los planteados en la
LGT. Primero, porque se recogen en el apartado dedicado
a las sanciones, se refieren a infracciones graves o muy
graves, firmes cuando menos en la vía administrativa, y
afectan en algunos casos a cargos públicos. Y segundo,
porque la necesidad de garantizar la transparencia viene
justificada por las características concretas del ámbito de
la realidad que regulan esas normas, a saber: en relación
con las sanciones impuestas en atención a la normativa que
regula el mercado de valores, la publicación de las sancio-
12. Martín Queralt (2013) se refiere, por ejemplo, a la Ley 50/1977, de 14 de noviembre, sobre medidas urgentes de reforma fiscal.
13. Se pueden comparar el anteproyecto, de 23 de junio de 2014, y el proyecto, de 30 de abril de 2015.
14. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, VV. AA. (E. Guichot Reina, coord., 2014) por todas.
15. Artículo 82 de la Ley 22/2015, de 20 de julio, de auditoría de cuentas; artículo 102.2 de la Ley 24/1988, de 28 de julio de 1988, del mercado
de valores (derogada por el RD legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del mercado de
valores, que también recoge esta medida en su artículo 304, la cual posibilita la publicidad de las sanciones por infracción grave y muy
grave cuando sean firmes –en este caso se refiere exclusivamente a las sanciones «muy graves» que sean firmes–; hay que tener en cuenta
que en el mercado financiero también opera el principio de «transparencia» –se cita, por ejemplo, en la STS de 14 de mayo de 2008, FJ 2,
y en el capítulo V del título IV del RD legislativo 4/2015–); artículo 40.2 del RD legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social (también se refiere a infracciones muy graves y cuando sean
firmes); artículo 26 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado (se
refiere a cargos públicos y se publican sanciones graves y muy graves cuando adquieran firmeza); artículo 82 de la Ley 22/2015, de 20
de julio, en la que se publica la infracción y la sanción y la identidad de la persona física o jurídica, también si ha sido recurrida en la vía
contencioso-administrativa (se recoge en el apartado dedicado a las «sanciones e infracciones»), y donde las infracciones afectan a los
auditores; informe del CGPJ al anteproyecto de Ley orgánica por la que se regula el acceso a la información contenida en las sentencias
en materia de fraude fiscal, 11 de mayo de 2015, que hace referencia a algunas de esas normas.
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nes viene justificada por la transparencia que debe guiar
el buen funcionamiento de un mercado tan complejo como
el citado.
16
Lo mismo sucede en el caso del mercado de las
telecomunicaciones, donde la jurisprudencia ha justificado
la publicación atendiendo no solo a la previsión normativa,
sino también a un juicio ponderativo en el que se valoran
factores como el contenido de la conducta sancionada y el
interés público de que el mercado de las telecomunicaciones
funcione correctamente, para lo que es imprescindible cierta
transparencia sobre el comportamiento de los agentes que
actúan en dicho mercado.
17
Y lo mismo podría decirse de
las sanciones impuestas en aplicación de las normas que
regulan la ordenación, supervisión y solvencia de las enti-
dades de crédito, con el objetivo de prevenir el blanqueo de
capitales,18 cuya publicidad podría justificarse apelando a la
transparencia que debe guiar la actividad en un sector tan
sensible como es el bancario.
19
En estos supuestos, se dan
circunstancias que podrían justificar con más argumentos
que en el caso del listado de deudores la publicidad de las
sanciones.
20
Y es que la actividad de la Hacienda pública
en ningún momento ha venido siendo informada por el
principio de transparencia, sino todo lo contrario, por la
necesidad de salvaguardar la confidencialidad de los datos
que se tratan en ese ámbito. Como mucho, la transparen-
cia en este sector podría llevar a una especie de justicia
tributaria al tener como consecuencia posible el boicot de
la ciudadanía a sujetos, fundamentalmente empresas, que
aparezcan en la lista.
21
Cabe preguntarse qué aporta la medida prevista a fin de
hacer efectiva la transparencia. Desde la perspectiva de la
protección de datos, la apelación a la transparencia parece
exagerada, si se tiene en cuenta que en otros casos se ha
negado la publicidad de determinada información referida a
supuestos en que podía resultar, inicialmente por lo menos,
más justificada. Un ejemplo lo tenemos cuando se negó la
posibilidad de publicar información sobre agentes denun-
ciados y condenados por torturas, siendo a todas luces de
mayor interés, tanto desde un punto de vista subjetivo (al
referirse las denuncias y condenas a empleados públicos,
mientras que la morosidad afecta a sujetos privados) como
objetivo (parece más grave la comisión de un delito de tor-
turas que incumplir una norma administrativa), conocer
información sobre ese tipo de prácticas que conocer una
lista de deudores.
22
Lo mismo se podría decir si atendemos
a otro tipo de actuaciones que, sin responder a una previa
sanción, como ocurre en parte en la lista de deudores pre-
vista en la LGT, podrían reclamar su publicación de forma
16. SSTS de 14 de mayo de 2008, n.º Rec. 3562/2007, FJ 4, y de 21 de julio de 2009, n.º Rec. 507/2008, FJ 3.
17. STS de 22 de abril de 2002, n.º Rec. 8901/1999, FJ 3. Informe del Consejo Fiscal al anteproyecto de Ley orgánica, por la que se regula
el acceso a la información contenida en las sentencias en materia de fraude fiscal, de 21 de abril de 2015, a la reforma de la LOPJ: «Por
último, la jurisprudencia –como no podía ser de otra manera al haberlo considerado así el legislador– otorga de modo generalizado a la
publicación de las sanciones un tratamiento similar al de cualquier otra sanción».
18. Artículo 115 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.
19. La ATS de 2 de octubre de 2015, FJ 3, justifica de esa manera la publicidad de las sanciones en este ámbito.
20. Martín Queralt (2013) argumenta en este sentido.
21. Far Jiménez (2013).
22. SAN de 28 de febrero de 2003 (refrendada por la STS de 26 de junio de 2008), FJ 6, que se refiere a la importante STC 144/1999, de
22 de julio, FJ 8, donde se afirma que: «La vida privada de la persona o su familiar, en la que a todas luces parece integrarse la historia
penal, constituye un límite de acceso de la información relativo a esas circunstancias, sino que el propio almacenamiento y tratamiento
automatizado de aquella está sometido a fuertes constricciones, que obligan a una interpretación restrictiva y rigurosa de los términos en
los que esa información puede divulgarse y transmitirse [...]. La información relativa a un aspecto tan sensible de la vida de un individuo,
como son sus antecedentes penales, que indudablemente afectan a su integridad moral, debe estar a recaudo de una publicidad indebida y
no consentida por el afectado, y, aun en el caso de que una norma de rango legal autorice a determinados sujetos el acceso a la misma, con
o sin el consentimiento del afectado, ese acceso solo está justificado si responde a alguna de las finalidades que explican la existencia del
archivo o registro en el que estén contenidas; fines que deberán coincidir con alguna de las limitaciones constitucionalmente impuestas a
la esfera íntima del individuo y su familia». Orenes Ruiz (2012) se refiere a la STS de 26 de junio de 2008, n.º Rec. 6818/2003. Informe del
Consejo Fiscal al anteproyecto de Ley orgánica, por la que se regula el acceso a la información contenida en las sentencias en materia de
fraude fiscal, de 21 de abril de 2015, a la reforma de la LOPJ, en el que se subraya la incoherencia que supone que se publiquen los datos
identificativos contenidos en determinadas sentencias condenatorias por delitos fiscales y que no se publiquen los datos concernientes
a otro tipo de delitos que pueden considerarse objetivamente más graves. En el mismo sentido, voto particular que formulan los vocales
Roser Bach Fabregó y Enrique Lucas Murillo de la Cueva, al que se adhieren otros tres vocales, al acuerdo aprobatorio del informe sobre
el anteproyecto de la Ley orgánica, por la que se regula el acceso a la información contenida en las sentencias en materia de fraude fiscal,
de 13 de mayo de 2015, y Martín Queralt (2013).
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más justificada que en el caso que aquí se estudia. Se está
hablando, por ejemplo, de las personas que se han acogido
a la denominada «declaración tributaria especial»,
23
que
también tenían una situación irregular frente a la Hacienda
pública. Los mismos argumentos empleados en la reforma
de la LGT, sobre todo la transparencia y la pretendida peda-
gogía o sensibilización, podrían predicarse en este caso. Y,
sin embargo, no se reconoció la necesidad de publicar dicha
información, a pesar de que en sede parlamentaria hubo
propuestas al respecto.
24
En el mismo sentido, el hecho de
que, siguiendo lo dispuesto en el acuerdo de 23 de julio de
2015, del pleno del Tribunal Constitucional, por el que se
regula la exclusión de los datos de identidad personal en la
publicación de las resoluciones jurisdiccionales del TC, ni si-
quiera las sentencias del TC deban publicarse íntegramente
en todos los casos da a entender que la transparencia no
tiene por qué ser tanta cuando se refiere a información de
carácter personal que afecta a personas privadas.
3. El principio de proporcionalidad
y la lista de deudores desde
la perspectiva del derecho
a la protección de datos de
carácter personal
Se ha subrayado más arriba que la publicación de la lista
de deudores ha venido justificada por el cumplimiento de
diferentes objetivos. Cabe preguntarse si la consecución
de dichos fines exige una medida como la que se comenta,
teniendo en cuenta la forma en que afecta al derecho a la
protección de datos. La aplicación del principio de propor-
cionalidad a este supuesto ha de partir de la consideración
de los datos de carácter personal tributarios como datos
sujetos a una protección reforzada. Si bien es cierto que no
se trata de datos sensibles en términos de la LOPD, no es
menos cierto que las normas tributarias han partido siempre
de la idea de que se trata de información reservada. Tanto
la ley estatal como las normas forales tributarias así la han
considerado. Lo mismo hace el Reglamento de desarrollo
de la LOPD, que exige que se apliquen las medidas de se-
guridad de nivel medio a los ficheros que contienen este
tipo de datos. Y así lo han entendido también las agencias
de protección de datos
25
y los tribunales,
26
empleando el
argumento de que se trata de información especialmente
reservada para negar ciertas cesiones de esa información.
Así lo ha hecho también la doctrina.
27
El acceso a esa in-
formación será, por lo tanto, muy limitado y restringido a
supuestos concretos expresamente tasados en las leyes.
28
Este carácter reservado ha llevado en ocasiones a adoptar
decisiones polémicas y negar el acceso a terceros sujetos a
los ficheros obrantes en la Administración tributaria. Ejem-
plo de ello es el que se haya aceptado la posibilidad de que
la Administración tributaria se niegue a remitir esos datos
de contenido económico a los tribunales en el desarrollo
de un proceso judicial, alegando el carácter reservado de
los mismos.
29
También el que la AEPD, que ha abalado la
reforma de la LGT,
30
en su día se negara a reconocer la
posibilidad de que los ayuntamientos incluyeran en los fi-
cheros de solvencia patrimonial, que no son accesibles para
cualquier persona, a las personas que tenían deudas con las
administraciones locales.
31
Solo el hecho de que en su día
se plantearan límites tan estrictos como los señalados a la
posibilidad de ceder los datos de contenido tributario da a
entender que se trata de información de cierta sensibilidad.
Cabe preguntarse si el mero hecho de que se modifique la
23. DA primera RD ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción
del déficit público.
24. Enmienda n.º 24 de UPyD y enmienda n.º 69 de Izquierda Plural, Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, serie
A, 17 de julio de 2015.
25. Dictámenes de la AVPD, CN 14-021, CN 14-032, CN 14-028, CN-21-02.
26. STSJ de Murcia de 20 de enero de 2014, FJ 2.
27. Moreno Fernández (2007, pág. 84 y ss.) subraya ese carácter reservado.
28. Dictamen APDCat CNS 33/2012.
29. Jiménez Díaz (2000) y Falcón y Tella (1997): «El carácter reservado de la información tributaria lleva incluso a la Agencia Estatal de
Administración Tributaria a negarse a atender los requerimientos judiciales de información […]. Este estado de cosas, que hasta ahora se
ha venido aceptando sin discusión, resulta sin embargo insostenible a la vista de la jurisprudencia más reciente del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos. Me refiero, en particular, a la sentencia de 17 de diciembre de 1996, recaída en el asunto Saunders […]».
30. Informe jurídico de la AEPD sobre la reforma de la LGT (2014).
31. Informe de la AEPD 0252/2012.
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LGT constituye argumento suficiente para entender que la
publicación de la lista es acorde a derecho desde la pers-
pectiva del derecho a la protección de datos. Las dudas se
plantean por diferentes motivos:
a) En primer lugar, hay que apuntar que la información pu-
blicada afectará tanto a personas jurídicas como a físicas,
al estar todas ellas obligadas por la LGT.
32
Sin embargo, en
la práctica, los sujetos afectados por la publicación serán
fundamentalmente personas jurídicas, como ha ocurrido
en la primera lista publicada a finales de 2015.
33
Siendo así,
cabe preguntarse si la información referida a las personas
jurídicas merece alguna protección. En el listado de deu -
dores, se publica la identificación del deudor y el importe
completo de la cantidad adeudada.
34
En el caso de las per-
sonas jurídicas, las compañías se identifican mediante su
denominación social, que en muchos casos se compone de
los nombres y apellidos de sus propietarios, lo que podría
llevar a situarlos bajo la protección de la LOPD. Está bien
consolidada la interpretación de que los sujetos organizados
en forma de empresa no son titulares del derecho a la pro-
tección de datos.
35
Esta idea, sin embargo, no tiene por qué
llevar a concluir que no cabe ningún tipo de protección para
esa información. Primero, porque la propia LGT proclama
el carácter reservado de la información, tanto referida a
personas físicas como jurídicas, sin hacer distinciones en
este sentido.
36
Lo mismo hace la Ley de la función estadística
pública, que define el dato personal como aquel referido
tanto a la persona física como a la jurídica, amparado en
ambos casos por el secreto estadístico.
37
Segundo, porque
en algún caso los tribunales han aceptado la aplicabilidad
de la normativa de protección de datos a las personas ju-
rídicas, cuando estos se vinculen con personas físicas muy
concretas e identifi cables.
38
Podría admitirse la aplicabilidad
de la normativa de protección de datos a la información
referida a personas jurídicas cuando la actividad económica
de la empresa y la actividad privada de sus propietarios
resultan difíciles de sepa rar.
39
El mismo criterio ha parecido
seguir en algún caso la Agencia Vasca de Protección de
Datos (AVPD) con respecto a los empresarios individuales,
al considerar que la normativa de protección de datos les
es aplicable cuando no están organizados como personas
jurídicas o cuando es difícil separar su actividad mercantil
de la privada.
40
Y tercero, porque la protección de esta in-
formación puede derivar de la necesidad de salvaguardar
otros derechos que sí admiten la titularidad de las personas
jurídicas, como el derecho al honor.
41
Teniendo en cuenta
que la LOPD reconoce que la protección de datos es un
instrumento para salvaguardar otros derechos como la
intimidad y el honor,
42
no parece difícil interpretar que los
32. Artículo 35 LGT.
33. Acuerdo de publicación del listado de deudores de 22 de diciembre de 2015.
34. Artículo 95.2 LGT: «a) La identificación de los deudores conforme al siguiente detalle:
– Personas físicas: nombre apellidos y NIF.
– Personas jurídicas y entidades del artículo 35.4 de esta ley: razón o denominación social completa y NIF.
b) El importe conjunto de las deudas y sanciones pendientes de pago tenidas en cuenta a efectos de la publicación».
35. Artículo 2 RDLOPD. Informe jurídico AEPD 0476/2008; dictamen AVPD relativo a la consulta solicitada por la Diputación foral de Gipuzkoa,
referente a la publicación del listado de grandes defraudadores de Gipuzkoa, CN14-021, de 29 de julio de 2014. Cabe apuntar que en la
tramitación de la LORTAD hubo momentos en los que se planteó la posibilidad de proteger también los datos relativos a personas jurídicas
(Bacaria Martrús, 1996, pág. 1281).
36. Artículo 95 LGT (Fernández Amor, 2010).
37. Artículo 13 de la Ley 12/1989, de la función estadística pública.
38. STJUE de 9 de noviembre de 2010, C-92/09 y C-93/09, apdo. 53, en la que se concluye que las personas jurídicas pueden acogerse a la
protección del artículo 8 de la Carta de los derechos fundamentales de la UE si en la razón social de la persona jurídica se identifica a una
persona física o a varias (Olivares Olivares, 2015).
39. Por ahora, la jurisprudencia parece clara a la hora de negar la posibilidad de aplicar la normativa de protección de datos a las personas
jurídicas, incluso cuando de la información referida a la empresa pudiera deducirse información sobre personas físicas relacionadas con
la empresa, siempre y cuando concierna a la actividad mercantil y no personal. Así, la SAN de 28 abril de 2015. Esto no quiere decir, sin
embargo, tal como reconoce la propia sentencia, que como ha sucedido con otros derechos no se amplíe el ámbito de aplicación de la
normativa de protección de datos para acabar protegiendo también la información referida a las personas jurídicas. En este sentido, cabe
recordar que el Convenio 108, de 28 de enero de 1981, del Consejo de Europa, para la protección de las personas con respecto al tratamiento
automatizado de datos de carácter personal abre la puerta a esa posibilidad en su artículo 3.2.b.
40. Dictamen AVPD CN14-026.
41. STC de 26 de septiembre de 1995, por todas.
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datos referidos a la situación tributaria de las personas
jurídicas también pueden merecer cierta protección. Otra
cosa es concluir que en relación con las personas jurídicas
la protección pueda ser menor al tener, como ha señalado
el TJUE, una obligación más acrecentada y generalizada de
publicar la información que les afecta.
43
b) En se gundo l ugar, cabe in terrog arse sob re las cara cterís -
ticas de la información que se publica. Los datos referidos
a las deudas con Hacienda pueden tener una diferente
consideración dependiendo de si derivan de sanciones o
no, ya que la Ley orgánica de protección de datos otorga
en su artículo 7.5 una protección especialmente reforzada
a determinados datos, entre los que se encuentran los
relativos a la comisión de infracciones administrativas.
44
En el caso del listado de deudores, muchas de las deudas,
tal como señala la LGT, derivan de sanciones previamente
impuestas a las personas referenciadas. De inicio, pudiera
parecer que esa información no debiera considerarse como
relativa a sanciones administrativas. Por un lado, porque en
el listado no se distingue qué información ha derivado de la
imposición de una sanción y cuál por otros motivos. Y, por
otro, porque del listado no puede deducirse por qué se ha
impuesto la sanción, es decir, de qué infracción ha derivado
la sanción impuesta. Sin embargo, también puede entender-
se que esta interpretación de la letra de la ley es especial-
mente rigurosa, dado que podrían encontrarse argumentos
que favorezcan una interpretación diferente. No parece
descabellado considerar que la percepción generalizada,
más en el actual contexto, es que las deudas publicadas
derivan de incumplimientos que, a pesar de no considerarse
infracciones en sentido estricto, son equiparadas a estas a
efectos prácticos. La connotación negativa que tiene esa
información es muy similar, sino igual, a la que tienen las
sanciones impuestas por infracciones administrativas. Es de-
cir, la ciudadanía considerará que los sujetos que aparecen
en la lista adeudan cierta cantidad a la Hacienda pública, sin
hacer distinción alguna entre quienes han sido sancionados
y quienes no lo han sido, interpretando que todos ellos han
incumplido la norma. Esta idea podría llevar a hacer una
interpretación garantista del derecho a la protección de
datos en este punto, ampliando el ámbito de aplicación del
artículo 7.5 LOPD. Primero, porque aunque no se identifi-
quen las infracciones específicas en el listado, el hecho de
que algunas de esas personas hayan cometido infracciones
contra la Hacienda pública hará que se interprete que todas
las personas incluidas en la misma sean observadas de la
misma manera. Segundo, porque aunque la información no
derive en todo caso de infracciones, las deudas sí derivan
del incumplimiento de las normas tributarias, cosa que, en
la práctica, en este caso al menos, tiene la misma tacha
social que las infracciones.
c) En tercer lugar, si se considera que a la publicación de
la lista de deudores le es aplicable el mentado artículo 7.5
LOPD, se puede llegar a concluir que dicha publicación
vulnera lo establecido en ese precepto. Su contenido es
acorde con la regulación que hasta este momento se ha
hecho de los ficheros que contienen información sobre
las sanciones ad ministrativas, caso del reglamento qu e
regula el sistema de registros administrativos de apoyo a la
Administración de justicia, que limita el acceso a dichos re-
gistros a sujetos determinados, como el Ministerio Fiscal, la
Policía Judicial u órganos judiciales,45 con la consideración
recogida en la legislación penitenciaria de que en ningún
caso un antecedente puede ser «motivo de discriminación
social o jurídica».46 La posibilidad de que información refe-
rida, aunque no específicamente, a supuestas infracciones
administrativas o conductas reprobables se publique de
manera que sea accesible para cualquier persona podría
vulnerar esa especial protección otorgada a este tipo de
información. En este sentido, la AVPD se ha pronuncia-
do planteando argumentos de peso.
47
Primero, hay que
tener en cuenta que esta información se refiere a datos
merecedores de especial protección en la normativa espa-
ñola. Segundo, tanto en la Ley 30/1992,
48
anteriormente,
43. STJUE de 9 de noviembre de 2010, C-92/09 y C-93/09, apdo. 87.
44. Artículo 7.5 LOPD: «Los datos de carácter personal relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas solo podrán ser
incluidos en ficheros de las administraciones públicas competentes en los supuestos previstos en las respectivas normas reguladoras».
45. Artículo 5 y ss. del RD 95/2009, de 6 de febrero.
46. Artículo 73.2 de la Ley orgánica general penitenciaria. Dictamen AVPD relativo a la consulta solicitada por la Diputación foral de Gipuzkoa,
referente a la publicación del listado de grandes defraudadores de Gipuzkoa, CN14-021, de 29 de julio de 2014.
47. Dictamen AVPD relativo a la consulta solicitada p or la Diputación foral de Gipuzkoa, referente a la publicación del listado de grandes
defraudadores de Gipuzkoa, CN14-021, de 29 de julio de 2014.
48. Artículo 37.3 de la Ley 30/1992, hoy derogado.
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como hoy en la conocida como Ley de transparencia, el
acceso a este tipo de información es limitado, al menos
de entrada, a no ser que el acceso esté amparado por
la ley.
49
Tercero, el reglamento que desarrolla la LOPD
exige que se adopten medidas de seguridad de nivel medio
para la protección d e estos datos,
50
lo que da a entender
que no se trata de datos comunes. Y por último, hay que
tener en cuenta que el Consejo General del Poder Judicial
ya rechazó la posibilidad de que se publicaran los datos
referidos a las personas que cometieran infracciones muy
graves previstas en la actual Ley orgánica de seguridad
ciudadana, por entender que no respetaba el derecho a la
protección de datos de carácter personal, publicidad que
se pretendía en el anteproyecto de la norma, pero que en
última instancia no se ha incluido en la ley. Si se entendiera
que el artículo 7.5 de la LOPD es aplicable a este caso, la
publicación de la lista de deudores implicaría un supuesto
de cesión de datos que no está previsto en la normativa
de protección de datos y que posiblem ente reclam aría
una reforma de esa ley orgánica. Y es que, así como en
otros apartados de la LOPD se reconoce la opción de que
una ley autorice nuevas cesiones,
51
el señalado artículo
no prevé esa opción.
52
d) En cuarto lugar, si se entendiera que el artículo 7.5 de la
LOPD no es aplicable a la información publicada en la lista
de deudores, debería atenderse al régimen general que
regula las cesiones de datos de carácter personal, recogi-
do principalmente en el artículo 11 de la LOPD. A tenor de
ese precepto, la publicación podría justificarse si viniera
prevista en una ley.
53
La LGT podría constituir esta base
jurídica. Sin embargo, debe preguntarse si es suficiente
con esa norma o si por el contrario hubiera sido necesaria
una ley orgánica. Esta última interpretación podría venir
apoyada por el siguiente argumento: si se considera que
la publicación es una nueva sanción y que se trata de una
sanción que afecta irremediable y directamente a varios
derechos fundamentales, como el honor, la intimidad o el
derecho a la protección de datos, será necesaria una ley
orgánica. El TC ya ha admitido la necesidad de que sea una
ley orgánica la que determine las sanciones e infracciones
cuando estas afecten a derechos fundamentales.
54
Así ha
sucedido en el caso de la denominada Ley de extranjería
o la Ley orgánica de seguridad ciudadana, en las que las
sanciones que afectan a derechos fundamentales cuentan
con rango de ley orgánica, aunque en alguna ocasión pueda
ser cuestionable el criterio empleado. Si se admitiera este
argumento, la LGT no constituiría base jurídica suficiente
como soporte legal de la lista de deudores. Sea como fuere,
independientemente de que la norma que deba contem-
plar la posibilidad de publicar la lista tenga que ser una
ley ordinaria o una ley orgánica, se debe tener en cuenta
que, en contra de lo que pudiera parecer realizando una
lectura del artículo 11 de la LOPD en sentido literal, la mera
previsión legal no es suficiente para justificar la medida que
se propone. La remisión legal prevista en ese precepto no
es una «remisión en blanco» que otorga al legislador una
facultad ilimitada para limitar el derecho a la protección
de datos.
55
e) En quinto lugar, cabe plantearse si el tratamiento de datos
pretendido en la reforma de la LGT exige del cumplimiento
del deber de informar recogido en el artículo 5 de la LOPD.
En ese precepto, se obliga a los responsables del tratamiento
a informar al titular de los datos sobre los parámetros fun-
damentales en los que se desarrollará el tratamiento de la
información, a saber: la finalidad, la posibilidad de ejercer
los denominados derechos ARCO, la identidad y dirección del
responsable del tratamiento… La información a los intere-
sados resulta de especial trascendencia, fundamentalmente
para poder ejercer los citados derechos.
56
La relevancia
de estos derechos se pone de manifiesto en el hecho de
que la propia Administración tributaria ha aprobado una
norma que concreta el contenido de los mismos y la forma
49. Artículo 15.1 de la Ley 19/2013.
50. Artículo 81 del RDLOPD.
51. Caso del artículo 7.3 de la LOPD, referido, por ejemplo, a los datos de salud.
52. Martín Queralt (2013).
53. Artículo 11.2.a de la LOPD.
54. SSTC de 23 de febrero de 1984, FJ 3, y de 16 de diciembre de 1986, FJ 2.
55. Voto particular que formulan los vocales Roser Bach Fabregó y Enrique Lucas Murillo de la Cueva, al que se adhieren otros tres vocales,
al acuerdo aprobatorio del informe sobre el anteproyecto de la Ley orgánica por la que se regula el acceso a la información contenida en
las sentencias en materia de fraude fiscal, de 13 de mayo de 2015. Informe AEPD sobre la reforma de la LGT (2014), refiriéndose a la STC
de 31 de enero de 2013.
56. Fabra Valls (2004, pág. 65).
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de ejercerlos en ese ámbito.
57
Dado que la publicación de la
situación económica de determinados sujetos es un nuevo
tratamiento de datos, esta debería estar precedida de una
nueva información a los interesados. Y es que de partida no
parece haber argumento alguno que justifique la exclusión
de este deber de informar.
58
Hay que tener en cuenta que
la información debe remitirse de modo «expreso, preciso e
inequívoco», sin que quepa una información general. Así, no
parece suficiente con la publicación de la lista en la página
web de la Agencia Tributaria para entender cumplido ese
deber. La información debe darse de forma explícita, dirigida
a poner en conocimiento los aspectos referidos en la LOPD.
Esta información podría darse en el procedimiento que la
LGT prevé para llevar a cabo la publicación, por ejemplo,
en la propuesta de inclusión en el listado, no tanto en la
notificación de la resolución si se tiene en cuenta que esa
notificación se produce con la publicación.
59
La información
también podría incl uirse en un momento anterior, por ejem-
plo, cuando se recaban los datos de los obligados tributarios
a la hora de hacer frente a sus obligaciones tributarias
ordinarias, incluyendo una cláusula en la que se informe
sobre este particular.
f) En sexto lugar, puede afirmarse que las medidas que se
han previsto para que la publicación de la lista afecte de
la menor manera posible a los derechos fundamentales no
son, desde un punto de vista práctico, totalmente efectivas,
a pesar de haberse atendido a muchas de las propuestas
formula das por la AEPD en su informe jurí dico.
60
Así se hace
referencia, sobre todo, a las garantías para hacer efectivo
el denominado derecho al olvido digital. Con el ejercicio
de este derecho, se trata de romper, o dificultar cuando
menos, la relación entre una persona y una información
del pasado contenida en una página web. El objetivo último,
al menos en el caso que aquí se analiza, sería que las per-
sonas cuya identidad se publica en la lista de deudores no
quedaran marcadas a futuro, pues esa tacha podría afectar
negativamente a decisiones que sobre su persona podrían
adoptar terceros sujetos. Este efecto negativo resultaría
especialmente gravoso en los casos en que se publicaran
informaciones que, al derivar de resoluciones que no son
firmes ni siquiera en la vía administrativa, pudieran modi-
ficarse después en una decisión judicial o administrativa
posterior. El perjuicio que puede generar la publicación de
datos referidos a deudas inexactas ya ha sido puesto de ma-
nifiesto por la propia AEPD.61 El ejercicio efectivo del derecho
a ser olvidado facilitaría, de alguna manera, la reinserción
o resocialización de esas personas.
62
Si se piensa que los
antecedentes, incluso penales, se cancelan de los ficheros
correspondientes transcurrido determinado plazo,
63
tiene
sentido que ese derecho se haga efectivo también en el caso
que aquí se comenta. Este objetivo parece especialmente
relevante en el caso de la lista de deudores, si se tiene
en cuenta que se trata de una información que va a tener
un grandísimo eco en la sociedad, sobre todo a través de
los medios. La ley prevé determinados aspectos dirigidos
a garantizar ese olvido,
64
a saber: por un lado, no se publica
en el boletín oficial, que es una fuente accesible al público
a ojos de la LOPD, sino en la página web de la Agencia
Tributaria, que no lo es, con las consecuencias prácticas
que ello tiene;
65
por otro, la información se publica en un
formato que evita en cierta medida que se pueda rastrear a
través de determinados caminos utilizando los buscadores
–la Agencia Tributaria ha acudido con este fin al fichero
57. Instrucción 6/2000, de 4 de diciembre, de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, de ejercicio de los
derechos de acceso, rectificación y cancelación en ficheros automatizados de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (González
Méndez, 2007, pág. 1058).
58. Olivares Olivares (2015).
59. Artículo 95.4 de la LGT.
60. Informe jurídico de la AEPD sobre la reforma de la LGT (2014).
61. Resolución AEPD R/00609/2013, procedimiento AP/00028/2012: se refiere a la publicación de una información referida a una serie de
deudas con la Administración, con el fin de notificar la decisión administrativa. Esta notificación incluía datos inexactos, lo que lleva a la
Agencia a subrayar los efectos perversos que puede tener la publicación de tal información inexacta.
62. La importancia de este objetivo se ha puesto de manifiesto en relación con la publicación de las sentencias en materia de fraude: Informe
del Consejo Fiscal al anteproyecto de Ley orgánica por la que se regula el acceso a la información contenida en las sentencias en materia
de fraude fiscal, de 21 de abril de 2015, a la reforma de la LOPJ.
63. Artículo 136 del Código penal. Artículo 18 y ss. del RD 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el sistema de registros administrativos
de apoyo a la Administración de justicia.
64. Artículo 95.4 de la LGT.
65. La LOPD (art. 6.2) dispone que los datos contenidos en las fuentes accesibles al público podrán utilizarse sin necesidad de contar con el
consentimiento de los afectados.
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robots.txt–; en cuarto lugar, la ley establece un plazo de tres
meses en el que la lista publicada sea accesible, transcurrido
el cual dejará de serlo. Sin embargo, la práctica hace que
esas medidas resulten ineficaces, lo que implica que a la
hora de analizar si la publicación de la lista cumple o no el
principio de proporcionalidad se haga más difícil responder
en sentido afirmativo, y es que, más allá de lo que dicten
las normas, no se puede perder de vista lo que sucede en
la realidad, sobre todo cuando esa realidad afectará a los
derechos de las personas interesadas. Primero, porque,
como bien se ha señalado desde voces autorizadas, el uso
del fichero robots.txt no es una herramienta totalmente
efectiva para conseguir lo que la reforma legal pretende
que es la desindexación.
66
Segundo, y lo que probablemente
limita la eficacia de las medidas propuestas, porque una vez
publicada la lista, esta se reproduce en múltiples páginas
web de Internet, principalmente de los medios de comu-
nicación. No hay más que hacer una búsqueda a través
del buscador Google para observar cómo múltiples fuentes
han recogido la primera lista. Además, el uso de esas listas
republicadas no está condicionado por los requisitos que
en la reforma de la LGT se exigen a la lista oficial publicada
en la página de la Agencia Tributaria. De esta manera, la
información contenida en esas nuevas fuentes son perfec-
tamente accesibles por cualquier ruta (incluso empleando
el nombre de un afectado como criterio de búsqueda) a
través de los buscadores, tanto globales como internos de
la página web (caso de la hemeroteca digital de un medio
de comunicación digital), y pueden permanecer en la red y
ser accesibles a los usuarios más allá de los tres meses que
contempla la LGT para la lista inicialmente publicada por la
Administración. La publicación por parte de los medios de
esta información plantea problemas que merecerían un es-
tudio más pormenorizado.
67
Sin embargo, se pueden apuntar
algunos interrogantes a modo de introducción a la cuestión.
Por un lado, hay que preguntarse si es posible que los medios
recojan la información publicada por la Administración en
una página web que no constituye una fuente accesible al
público para publicarla después íntegramente. Dado que
esa publicación es un tratamiento de datos, este deberá
justificarse o bien en el consentimiento previo del interesado
o bien en una causa que justifique dicha publicación sin
necesidad de la citada autorización. En este último caso,
deberá plantearse si la publicación de toda esa información
de contenido económico sobre personas jurídicas y privadas,
que en muchos casos no son conocidas y que no han come-
tido delito alguno, en algunos casos ni siquiera infracciones
administrativas, responde a un interés general. Es decir, si
esa información es de relevancia pública. Por otro, habrá
que plantearse si los afectados pueden ejercer el arriba
comentado derecho a ser olvidados para evitar que a futuro
se les relacione constantemente con la información que los
medios han comunicado sobre ellos. Cabrían dos opciones,
dependiendo de si se entiende que la publicación por parte
de los medios de la lista es acorde a derecho o no: 1) entender
que esa publicación no es acorde a derecho e intentar su
cancelación, aunque la ilegalidad no conlleva automática-
mente la eliminación de la información de la red, tal como
ha interpretado el TEDH en algún supuesto
68
–parece difícil
que se entienda que la publicación es contraria a derecho,
cuando la propia ley parece otorgarle esa trascendencia al
apelar a la transparencia–, y 2) entender que la publicidad
es acorde a derecho. En ese caso, se planteará la posibilidad
de ejercer el derecho al olvido frente al medio o frente al
buscador. El problema que se plantea es determinar cuándo
se puede considerar que la información publicada ya no
es de interés público. Si en principio la norma entiende
que en un plazo de tres meses la información no tiene que
estar accesible al público, puede preguntarse si ese mismo
plazo debe aplicarse a los medios de comunicación o puede
plantearse un plazo mayor.
g) En séptimo lugar, cabe preguntarse si la lista publicada
debe ser considerada como un nuevo fichero de titularidad
pública, que debe darse de alta en el Registro General de
Protección de Datos. Es sabido que los ficheros que se gene-
ran a la luz de nuevos tratamientos deben crearse mediante
la aprobación de las normas pertinentes que describan sus
característica s principa les y darse de alta en el señalado Re-
gistro. La información que se publica en la lista de deudores
parece que proviene de ficheros preexistentes obrantes en la
Administración tributaria. A tenor de ello, pueden plantearse
algunas dudas. Primero, teniendo en cuenta que se van a
tratar datos obrantes en ficheros que ya existen, las normas
que crearon dichos ficheros deben modificarse para incluir
las nuevas finalidades. La Administración estatal ha apro-
66. Parra (2016).
67. Parra (2016).
68. STEDH de 16 de julio de 2013, Wegrzynowski y otro contra Polonia, apdo. 58 y ss.
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bado la resolución pertinente.
69
Esta resolución modifica
los ficheros que ya existían y que constituyen el soporte
para generar el listado. Segundo, los nuevos ficheros que se
puedan crear deberán preverse en normas publicadas en el
BOE.
70
Debe preguntarse si el listado de deudores es, en este
sentido, un nuevo fichero. Que se sepa, a día de hoy, tras la
publicación de la primera lista, no se ha dado de alta en el
Registro ningún fichero nuevo. Parece, por lo tanto, que se
interpreta que no se crea un nuevo fichero con los datos
de los deudores. Esta conclusión puede ser criticada si se
tiene en cuenta la definición que se da de ese concepto en
la LOPD y que podría llevar a entender que la lista se trata
de un fichero nuevo, distinto a aquellos que sirven como
base para crearla.
h) En última instancia, la reciente publicación del nuevo
Reglamento general de protección de datos de la UE
71
lleva
a preguntarse si en algo varía el régimen jurídico aplicable
a la lista de deudores que se comenta. Lo cierto es que
en lo esencial, y más allá de las nuevas obligaciones que
como responsable del fichero va a tener la Administración
tributaria, no se reconocen aspectos que vayan a alterar
el marco jurídico aplicable al caso aquí estudiado. Es más,
algunas de las novedades que se incluyen en el reglamento
ya han sido previstas, por lo menos en cierta medida, por
la reforma de la LGT, caso del derecho al olvido digital y la
protección de datos desde el diseño,
72
adelantándose de
alguna manera a su entrada en vigor.
4. Conclusiones
La actual situación de crisis económica, política y social ha
llevado a los poderes públicos a adoptar diferentes medidas
presuntamente dirigidas a luchar contra la misma. Una de
esas medidas ha sido la reforma de la LGT, dirigida a habilitar
a la Administración para publicar anualmente la denominada
«lista de deudores». Esta reforma parece haberse asumido
y aplaudido por prácticamente todos los agentes políticos y
sociales. La asunción de esta reforma de una manera casi
acrítica puede ser cuestionada si se tiene en cuenta que
se ven afectados derechos fundamentales como el honor,
la intimidad y la protección de datos de carácter personal.
En primer lugar, cabe preguntarse si la transparencia cons-
tituye una finalidad lo suficientemente relevante a efectos
de justificar la reforma de la LGT. Normalmente, la trans-
parencia se ha entendido como un mecanismo de control,
generalmente de los poderes públicos, aunque también de
algunos sectores privados de gran relevancia. En el caso de
la lista de deudores, no se acaba de ver cómo la publicación
de la misma favorece dicho control. Además, no parece que
la apelación a la transparencia sea en este caso coherente
con la posición que se ha mantenido en otros casos, en los
que dicho principio no ha justificado tal publicación.
En segundo lugar, debe cuestionarse en qué medida res-
peta el principio de proporcionalidad la publicación de la
lista de deudores para la consecución de fines como la
transparencia, teniendo en cuenta que históricamente la
información tributaria de carácter personal ha sido objeto
de una especial protección. En este sentido, el derecho a
la protección de datos se ve especialmente limitado por
esta medida. Primero, hay que tener en cuenta que la lista
de deudores afecta tanto a personas físicas como a jurídi-
cas, y si bien es cierto que la normativa de protección de
datos no se aplica a la información referida a las personas
jurídicas, pueden encontrarse argumentos para flexibilizar
esta previsión. Segundo, no se puede escapar a la idea de
que la información contenida en el listado será percibida
por la ciudadanía como información referida a personas
que han cometido alguna infracción, en sentido estricto,
de la normativa tributaria, a pesar de que en el listado
se mezclen datos de personas que han sido sancionadas
y de personas que han adquirido la deuda por otras vías
diferentes a la sanción administrativa. Tercero, la anterior
conclusión podría llevar a la aplicación a la lista de deudores
del artículo 7.5 de la LOPD, lo que otorgaría una protección
especialmente reforzada, como se hace en otras normas, a
ese tipo de datos. Esta limitación resultaría incompatible con
la publicación de la lista tal como se prevé en la LGT. Cuarto,
en caso de que se considere que el citado precepto de la
69. Resolución de 18 de noviembre de 2015, de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se aprueba
la modificación de determinados ficheros automatizados de datos de carácter personal.
70. Artículo 20 de la LOPD.
71. Reglamento 2016/679, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos
personales y a la libre circulación de estos datos, y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, DO L 119, de 4 de mayo de 2016.
72. Artículos 17 y 25 respectivamente del Reglamento General de Protección de Datos de la UE.
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LOPD no es aplicable a este supuesto, cabe cuestionarse si
la posibilidad de publicar la lista de deudores puede tener
fundamento en una mera ley ordinaria o si por el contrario
resulta necesaria una ley orgánica. Esta última opción podría
encontrar apoyo en la idea, más que discutida, de que la
publicación constituye una sanción que afecta a un derecho
fundamental. Quinto, cabe subrayar la importancia de que
en este tratamiento de datos se cumpla con el deber de
informar a los interesados. No se encuentra razón alguna
para excluir de este supuesto el deber de la Administración
tributaria de informar a los interesados. Sexto, hay que to-
mar en consideración la idea de que las medidas que se han
adoptado para minorar la afección al derecho a la protección
de datos no son suficientes para concluir que se respeta el
principio de proporcionalidad. Teniendo en cuenta que la
publicación afecta a situaciones que no son firmes, que la
lista ha sido recogida ya por los medios de comunicación
y que afecta a personas que no cuentan con notoriedad
pública, entre otros factores, no parece que esta medida
supere el juicio de proporcionalidad correspondiente. Por
último, cabe preguntarse si la lista publicada constituye un
nuevo fichero a efectos de aplicar la normativa de protec-
ción de datos, teniendo en cuenta que ello conllevaría la
obligación de aprobar la norma pertinente dirigida a crear
dicho fichero.
En términos generales, puede concluirse que el juicio de
proporcionalidad que ha llevado al legislador a considerar
que la publicación de la lista de deudores es acorde a dere-
cho no ha sido consecuencia, como se ha señalado en algún
caso,
73
de un estudio profundo y reflexivo. Atendiendo a la
Exposición de Motivos, se puede observar que se pasa muy
por encima y de forma muy superficial sobre esta cuestión.
En varios casos, las agencias de protección de datos han
admitido que no todo vale para luchar contra el fraude y para
hacer efectiva la obligación de contribuir con la Hacienda
pública.
74
En casos en que se ha pretendido publicar infor-
mación económica derivada de deudas, aunque sea frente
a sujetos privados, se ha considerado que esta publicación
debe ser una ultima ratio para hacer efectiva la deuda.
75
En
el caso de la publicación de la lista de deudores, el derecho
a la protección de datos se ve afectado de manera especial-
mente gravosa para la consecución de unos fines que no
se van a ver satisfechos de manera directa y concluyente.
76
73. Informe del Consejo General del Poder Judicial al anteproyecto de reforma de la LGT, 30 de septiembre de 2014: «Es precisamente en este
punto donde la regulación del anteproyecto no resulta adecuada [...]. Se echa de menos, en fin, una ponderación reposada y sosegada
entre los derechos afectados y el fin perseguido por la norma. Y en tal medida, los perjuicios previsibles parecen superiores al beneficio
a obtener, por lo que no cabe sino proponer la supresión de este artículo».
74. Dictamen AVPD CN 13-023.
75. Resoluciones AEPD R/01528/2009, procedimiento Nª PS/00030/2009 y E/07547/2014, que hacen referencia a la publicación de deudas
en el ámbito de una comunidad de vecinos.
76. Olivares Olivares (2015) y Valero Torrijos (2013), en esta línea.
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Cita recomendada
ABERASTURI GORRIÑO, Unai (2017). «La lista de deudores en la reforma de la Ley general tributaria.
¿Una cuestión de transparencia?». IDP. Revista de Internet, Derecho y Política. N.º 24, págs. 77-91.
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Sobre el autor
Unai Aberasturi Gorriño
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Profesor adjunto de Derecho Administrativo
Universidad del País Vasco
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