Análisis Jurídico y Económico de la Extinción de Organismos Públicos orientados a la Investigación y el Desarrollo en México

AutorDr. Miguel Ángel Medina Romero
Páginas535-559

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I Introducción

En términos generales, los organismos públicos cuyo objetivo radica en la promoción e impulso de la docencia y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos, constituyen bienes públicos. Por lo tanto, desde la perspectiva de la economía clásica1, resulta justificable la intervención gubernamental en las actividades educativas y científicas, con la intensión de atender demandas sociales y corregir las fallas de mercado que acontecen en la práctica2, efectuando inversiones directas o mediante distintos incentivos3.

En la consideración de la realidad mexicana, en 1985 el gobierno del estado de Michoacán (México) decretó la creación del Centro de Investigación y Desarrollo del Estado de Michoacán (CIDEM o Centro) como un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo objeto sería integrar los esfuerzos que en materia de investigación científica y tecnológica requería la Entidad4. Más adelante, en 2004, entró en vigor la Ley de Desarrollo de Ciencia y Tecnología del Estado de Michoacán (LDCTEM) y fue fundado el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología (COECYT), lo que hizo imperativo que el propio gobierno evitara y/o resolviera potenciales duplicaciones de funciones entre el CIDEM y el COECYT. Así, se expidió el decreto de reforma del CIDEM, el cual entró en vigencia en 2006, documento que replanteó el concepto y funciones originales del Centro, en aras de mantener una relación de complementariedad entre el Centro y el COECYT.

A comienzos de 2013, el gobierno estatal puso en marcha el denominado Acuerdo de Austeridad, Racionalidad, Disciplina en el Gasto Público y Modernización de la Administración Pública del Estado de Michoacán de

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Ocampo5, estrategia esta que los hacedores de las políticas gubernamentales invocaron para la materialización de la extinción del CIDEM en el mes de junio pasado, a través del decreto oficial respectivo6. Y es en esta coyuntura que encuentra su motivación principal la exposición en curso.

En este contexto, el planteamiento del problema que se articula en estos espacios se asocia con la siguiente interrogante: ¿a la luz del interés público y del desarrollo de Michoacán, resultó justificable el cambio de orientación de la política gubernamental que, primero fundó el CIDEM y casi 27 años después materializó la extinción del mismo? El interés de tal indagación se fundamenta en que el Centro constituyó un bien de interés público, por lo que se activa un legítimo interés ciudadano y académico por despejar la incógnita propuesta.

Se sostiene, a priori, que el Centro de Investigación y Desarrollo del Estado de Michoacán fue un organismo público descentralizado que realizó y fomentó investigación, y formó recursos humanos en beneficio del desarrollo estatal durante los 27 años de su presencia institucional y, si bien para un mejor desempeño en los actuales tiempos se hacía necesaria una reforma institucional, la extinción del Centro, si bien legalmente procedente, no encuentra justificación en la supuesta duplicidad de funciones de la entidad, en el concepto efectivo de modernización administrativa; y, también, el organismo de referencia nunca puso en riesgo las finanzas públicas y, menos aún, puede sostenerse que el funcionamiento del Centro no fuera del interés público.

El objetivo fundamental del presente trabajo, bajo esta lógica, consiste en analizar el cambio de orientación de las políticas gubernamentales de apertura y de extinción del CIDEM, en consideración de la modernización administrativa como perspectiva teórica de estudio, para arribar hacia una justificación o crítica de dicho tránsito en las decisiones gubernamentales. No motiva una crítica irresponsable o una denigración a la autoridad gubernamental, sino un ejercicio reflexivo que se pretende compartir con los diseñadores de las políticas gubernamentales. Es de interés, más bien, que a través de este documento pueda establecerse una comunicación con los artífices de los papeles contenedores

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de estudios, ejercicios analíticos, cálculos y borradores de decretos, acuerdos y otras normativas, y que la misma resulte útil a aquellos en sus próximos retos, entre los que vendrá, sin duda, la evaluación de la instauración de las acciones de gobierno.

II Marco conceptual y teórico en torno a la modernización de la administración pública

Para fines del presente trabajo, se concibe la modernización de la administración pública o modernización administrativa como una política administrativainstitucional de Estado, fundamentada en un replanteamiento de instituciones, mecanismos y procesos de gobierno, con el objeto de lograr altos niveles de eficiencia y eficacia en la gestión de los asuntos públicos para responder exitosamente a la misión de las instituciones sustentadas en las demandas sociales7. Entonces, “contar con una modernización administrativa no solo exige crear instituciones que promuevan el mejor desempeño de los funcionarios y permitan racionalizar el gasto, sino también crear instituciones que hagan más flexible y legítima la relación entre el gobierno y los ciudadanos”8.

El modelo teórico que supone la modernización administrativa plantea que los gobiernos se den a la tarea de revisar estructuralmente sus fundamentos organizacionales, en aras de producir una nueva estructura institucional y normativa que posibilite resolver las insuficiencias de los esquemas administrativos vigentes. Este paradigma presenta como principal propósito “incrementar la eficiencia y la eficacia para fortalecer los procesos de equidad de las instituciones que conforman el gobierno, así como elevar la calidad profesional, la imputabilidad y el sentido de compromiso de la comunidad de los funcionarios públicos. Se trata de un proyecto encaminado a elevar la confianza de la sociedad en sus gobernantes mediante cambios estructurales en el aparato administrativo que permitan la solución efectiva de problemas, la racionalidad en la utilización de los recursos públicos y la provisión creciente de bienes y servicios de calidad”9.

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Como enfoque de análisis teórico, la modernización administrativa registra su localización en el área del análisis económico del derecho, del neoinstitucionalismo económico y de la teoría de la elección pública10. Desde esta perspectiva teórica, el rediseño exitoso de la administración pública, por tanto, consiste en replantear mecanismos, incentivos y procesos de la tarea de gobierno, sin extraviar que la atención óptima de las demandas sociales debe constituir la finalidad de tal rediseño administrativo, y no el rediseño en sí mismo.

Con base en estas ideas, resulta indispensable revisar que en el proceso de definición, formulación, implementación y evaluación de las acciones gubernamentales o políticas públicas, no se privilegien cuestiones formales y se omitan las de fondo. Así, un esquema adecuadamente orientado de modernización de la administración pública no debe adoptar la lógica de supeditar la satisfacción de las necesidades sociales a “las prioridades implícitas en la determinación de un volumen óptimo de gasto público y en el establecimiento de mecanismos eficaces de control sobre su ejercicio”11. La obtención de resultados deseables de la implementación del paradigma de la modernización administrativa radica, en última instancia, en la solución de problemas reales y la generación de bienes y servicios para atender los requerimientos de la población, considerando la racionalidad del gasto pero también la creatividad para imaginar soluciones y diseñar propuestas. Y con ello, el gobierno incrementaría sus niveles de legitimidad, de sus capacidades de conducción política y de regulación social.

III Perspectiva general de la administración pública en México y en el Estado de Michoacán

En México, la forma del estado es federal, es decir, un estado que se compone de una Federación o Unión, de entidades federativas, con una división territorial y competencias originarias y por municipios libres12. Los instrumentos normativos que determinan la estructura general y las funciones de la administración pública son la CPEUM y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). También pueden ser incorporados la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP) y su Reglamento, no obstante que tales ordenamientos no determinan en sentido estricto la estructura ni las funciones administrativas, más bien aspectos generales de coordinación, de sectorización y de control.

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Y esta fórmula de marco normativo se replica en las entidades federativas y en el Distrito Federal.

Para el caso de Michoacán, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo (CPELSEMO) establece: “El Estado de Michoacán de Ocampo es libre, independiente y soberano en su régimen interior, de conformidad con lo prescrito en esta Constitución y en la General de la República”13; advierte que “el Poder Público del Estado se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los cuales actuarán separada y libremente, pero cooperando, en forma armónica, a la realización de los fines del Estado”14; y dispone que “para el despacho de los negocios del orden político-administrativo, el...

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