La modernización de la gestión pública de la cultura. Análisis comparado del caso de los equipamientos culturales de las comunidades autónomas de Cataluña y Madrid
| Autor | Juan Arturo Rubio Arostegui/Joaquim Rius Ulldemolins |
| Páginas | 12-34 |
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Uno de los principales retos de la política cultural actual es la modernización de los grandes equipamientos culturales. Este tipo de equipamientos ha crecido en número y en presupuesto durante los últimos veinte años en España, en general, sin una planificación previa (Martínez y Rius, 2010). Ello ha tenido como consecuencia un incremento constante en números absolutos de los recursos absorbidos por los equipamientos. No obstante, a causa de la crisis económica iniciada en 2007 y la consecuente disminución de los recursos de las administraciones públicas, se ha producido una significativa reducción de los gastos culturales. En este contexto, los responsables de las políticas culturales se están enfrentando al reto de gestionar los equipamientos culturales con un presupuesto menor.
La urgencia en disminuir a corto plazo las transferencias corrientes a estos equipamientos topa, no obstante, con la rigidez de sus estructuras y el alto porcentaje de los recursos dedicados a infraestructura y recursos humanos (Coppinger et al., 2007). Ello supone una reducción de los recursos dedicados a la actividad y una amenaza al cumplimiento, por lo tanto, de la misión del equipamiento cultural como agencia pública. Si a lo expuesto unimos la dependencia de los equipamientos culturales, en general muy alta, de las transferencias directas o indirectas de los presupuestos públicos, el desafío que se plantea no solo a corto plazo, sino a largo plazo se centra en aumentar la sostenibilidad y disminuir la dependencia de los equipamientos culturales respecto a la administración pública.
Los análisis tanto desde el campo académico (Colomer, 2011) como desde la propia administración pública (Ministerio de Cultura, 2010 a) coinciden en destacar que el gasto de los equipamientos culturales no es asumible por parte de las administraciones públicas como consecuencia del cambio de las condiciones históricas, políticas y económicas que posibilitaron la creación de los equipamientos culturales. Así, llegan a la conclusión de que es necesario y urgente aumentar los ingresos propios y articular nuevas fórmulas de cooperación público-privada.
No obstante, entendemos que para aumentar esta sostenibilidad o para posibilitar la participación del sector privado (lucrativo o tercer sector) no es suficiente articular planes a corto plazo, sino que es necesario concebir un proceso de modernización de la gestión a largo plazo. Y este no es un proceso rápido ni libre de dificultades, sino que requiere, de acuerdo con los casos analizados en otros países, cambios estructurales en dos sentidos: en primer lugar, se debe dotar de autonomía de gestión a la dirección de estas instituciones públicas, es decir, agencializar en la terminología de la ciencia política (Talbot et al., 2000), para que puedan desarrollar estrategias que aporten recursos propios y doten de sostenibilidad a las infraestructuras culturales. En segundo lugar, el proceso de agencialización debe ir acompañado necesariamente de la modernización de la tutela pública en el sentido de pasar de un control ex ante, focalizando la fiscalización económica, a un control ex post basado en los resultados (outputs) y los impactos (outcomes).
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Ambos procesos han sido impulsados desde los años noventa a partir de la herramienta del contrato programa entre las administraciones públicas y los equipamientos culturales. Un proceso que se ha desarrollado en diferentes países europeos y que en España ha llegado muy recientemente y ha sido de aplicación muy desigual en el territorio. En este sentido, podemos observar la existencia de una tensión entre estandarización y diferenciación de la política cultural a nivel europeo en general y en el estado español en particular, tal como observan Bonet y Négrier (2011). Estos autores constatan que, en España, existe una tendencia a avanzar hacia un modelo de política cultural de tipo liberal, si bien hay una diferencia profunda entre las distintas comunidades autónomas, tal como hacemos constar en este artículo.
En este trabajo pretendemos comparar la evolución de estos procesos de modernización en el caso de dos comunidades autónomas: Cataluña y Madrid1. En los dos casos evaluaremos de forma comparada los procesos de agencialización, la aparición de los contratos programa y su orientación hacia resultados evaluables. Ello nos permitirá mostrar, de manera indirecta, las diferencias de la política cultural de ambos territorios.
Más allá de un ejercicio descriptivo, con este artículo se pretende interpretar las diferencias encontradas en el grado modernización de la gestión pública de los equipamientos culturales a partir de diferentes factores. En primer lugar, por el desigual grado de penetración de las orientaciones de la Nueva Gestión Pública (NGP) en la administración pública, en general, y en la política cultural en particular. En segundo lugar, por las diferencias en el modelo de política cultural entre Cataluña y Madrid y las relaciones que se establecen entre el sector público y el sector privado. Y en tercer lugar, por las diferencias en la consideración de la política cultural como un elemento clave en el desarrollo social y económico en las dos comunidades.
Actualmente, existe una abundante literatura sobre los procesos de agencialización de la administración (Flinders y Smith, 1999; Talbot et al., 2000; Pollit et al., 2004) y la contractualización de las relaciones con sus organismos dependientes (Petrie, 1999; Verhoest, 2003; Vershuere, 2006). Menos atención ha recibido el proceso de agencialización de las políticas culturales, la contractualización de las relaciones y la evaluación de los equipamientos culturales. Con la excepción de un estudio sobre los retos de la tutela en el Ministerio de Cultura de Francia (Coppinger et al., 2007) y sobre la adaptación de los contratos programa al sector cultural en Flandes (Bouckaert et al., 2002) no ha habido otros análisis de este fenómeno en el ámbito de la política cultural.
El artículo se basa en los trabajos de investigación previos sobre las políticas culturales (Rius, 2005; Rubio, 2008b y 2009); en la investigación desarrollada sobre
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los contratos programa en el sector cultural (Rius, 2010) y en los resultados de la investigación comparativa en relación con las políticas culturales de las comunidades autónomas en el marco de un proyecto financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación2.
En primer lugar, se presentarán los modelos de políticas culturales y su correlación con los diferentes tipos de gestión de los equipamientos culturales y se hará un repaso a la literatura académica más relevante y actualizada sobre los contratos programa en el marco de la Nueva Gestión Pública, con especial énfasis en su aplicación en el sector cultural. En segundo lugar, se presentará el origen y la extensión de los procesos de modernización de la gestión pública de los equipamientos culturales en dos países europeos (Inglaterra y Francia) representativos de dos modelos diferenciados de política cultural, lo que nos permitirá desarrollar el contexto en el que debemos situar los casos de estudio en España. Y, en tercer lugar, se analizará el caso de Madrid y Cataluña para observar el desigual desarrollo de los procesos de agencialización y contractualización de las relaciones y así situar este fenómeno en el contexto de las políticas culturales y su articulación entre el sector público y privado de la cultura. Finalmente, a partir de los casos estudiados, analizamos si el hecho de constatar diversos grados de modernización de la política cultural puede permitirnos explicar sus causas: las diferencias entre el contexto administrativo y las diferencias en el modelo de política cultural y otros factores causales que se tratan a lo largo del artículo.
Podemos afirmar que el modelo de políticas culturales se corresponde con un tipo de equipamientos culturales y con la determinación de su titularidad. Este hecho, a su vez, condiciona, como veremos en el siguiente apartado, el tipo de acuerdo contractual que establezca la administración con el equipamiento cultural. En sus estudios comparativos sobre los sistemas de política cultural que se implantan en los diferentes países occidentales, Zimmer y Toepler (1996, 1998) distinguen también tres modelos de políticas culturales siguiendo los tres modelos citados por Esping-Andersen (1993): el europeo-continental, el nórdico y el liberal o anglosajón. Según estos autores, en el modelo europeo-continental, de raíz absolutista, existe una estructura de instituciones artísticas orientadas a la excelencia que, al mismo tiempo, cuentan con una fuerte tradición de intervención pública. El caso paradigmático es el de Francia (Urfalino, 1996). En los países nórdicos, de acuerdo con las pautas generales del desarrollo del modelo socialdemócrata de estado del bienestar, la acción cultural del estado adquirió una gran dimensión y un papel muy predominante, pero su vocación no ha sido normativa ni jerarquizante, sino primordialmente universalista e igualitaria, siendo característicos de este modelo los centros culturales polivalentes. Por últi-
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mo, en el modelo liberal, en ausencia de una tradición absolutista, el apoyo tradicional de las instituciones culturales ha estado en manos privadas. El mercado constituye en estos países el mecanismo de regulación de la vida...
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