Análisis institucional de la seguridad alimentaria en la unión europea: las agencias de seguridad alimentaria

Autor:Alicia de León Arce/María García-Bustelo Martínez
Cargo:Profesora Titular de Derecho Civil. Universidad de Oviedo/Becaria de Investigación. Universidad de Oviedo
Páginas:65-89
RESUMEN

1. Introducción: la pérdida de confianza del consumidor en el mercado alimentario. 2. La reforma normativa de la unión europea en seguridad alimentaria. 3. El proceso del análisis del riesgo. 4. La autoridad europea de seguridad alimentaria. 5. Las agencias nacionales de seguridad alimentaria en la unión europea: disparidad de modelos. 6. El sistema organizativo ... (ver resumen completo)

 
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1. Introducción: la pérdida de confianza del consumidor en el mercado alimentario

La seguridad alimentaria ha sido siempre una preocupación especial en el ámbito comunitario, debido esto en gran medida a la importancia económica que tiene el sector agroalimentario en Europa, pues no hay que olvidar que la Unión Europea es el mayor productor mundial de alimentos y bebidas, una industria que ya hace cuatro años sumaba una producción anual de 600.000 millones de euros -casi el 15% de la producción industrial total- y unas exportaciones por valor de 50.000 millones de euros al año. Por su parte, el sector agrícola representaba una producción anual de 220.000 millones de euros y proporcionaba 7,5 millones de puestos de trabajo a jornada completa 2.

Si estos motivos de índole económica han hecho siempre que la seguridad alimentaria sea objeto de especial atención, las recientes crisis de la encefalopatía espongiforme (el llamado mal de las vacas locas) y de la dioxina, relativas a la alimentación humana y animal, han puesto a prueba los sistemas de control y la capacidad de las autoridades nacionales y europeas para vigilar la seguridad, higiene y salubridad de los alimentos, poniendo en evidencia la existencia de controles nacionales poco armonizados, la escasez de medios analíticos, de personal, de recursos técnicos, etc., y lo que es más importante, un riesgo para la salud y la seguridad de los consumidores, que ha generado la pérdida de su confianza en la inocuidad de los alimentos puestos en el mercado, haciendo tambalearse el sector con graves secuelas económicas. Como consecuencia, los consumidores quieren disponer de más información, tanto sobre la evaluación de los riesgos a corto y largo plazo y sobre su gestión, como sobre los métodos de producción. Reivindican el derecho a estar informados y a participar en los procesos de adopción de decisiones políticas referentes a la inocuidad y la calidad de los alimentos.

La Unión Europea se ha encontrado con la necesidad de restituir esta confianza de los consumidores en el suministro de alimentos. Se trata de que puedan dar por sentado que todos los alimentos ofrecidos a la venta son inocuos y percibir que la Administración es eficaz en hacer cumplir la normativa y en vigilar y sancionar las desviaciones del mercado. Para conseguirlo, se ha hecho necesario lograr un método estructurado que integre la aplicación de sistemas de previsión y de controles efectivos. Además, se imponen nuevas modalidades de relación entre los distintos interesados de la cadena alimentaria. Se trata de que haya una intercomunicación entre los poderes públicos y los propios consumidores. El objetivo es mantener el control de la calidad alimenticia y ganar nuevamente la confianza de éstos.

Con estas premisas, la Comisión Europea ha incluido entre sus prioridades políticas una reforma del sector, que incremente la seguridad y que suprima las divergencias de las legislaciones nacionales en la materia, así como las lagunas existentes en la regulación anterior. Como consecuencia, se ha puesto en marcha una reforma normativa que establece definiciones comunes, principios generales de seguridad alimentaria y la figura de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (AESA), con el objetivo de incrementar el nivel de protección de la salud de los ciudadanos.

Si bien todo ello constituye una revolución en el sector en el ámbito comunitario, la creación de la AESA, una autoridad centralizadora, coherente y con credibilidad que responda cuando se desata un problema o una emergencia alimentaria, tendrá una especial repercusión en los organismos nacionales de seguridad alimentaria que deberán que ajustar sus competencias en función de los requerimientos de la misma, así como adaptar sus conceptos, principios y procedimientos sobre seguridad alimentaria de sus respectivas regulaciones, teniendo como plazo para hacerlo hasta 2007.

Asimismo, no sólo ha sido la Comisión Europea quien ha reforzado el sistema de seguridad alimentaria sino que son muchos los Estados miembros que han decidido crear su propia Agencia de seguridad alimentaria con el fin de contribuir a la mejora del sistema y al consiguiente incremento de la seguridad de los alimentos en su territorio. En España se ha puesto en marcha la Agencia Española de Seguridad Alimentaria, y al mismo tiempo, las autoridades autonómicas están empezando a tomar cartas en el asunto y en dos comunidades, Cataluña y Aragón, se han sentado las bases para la creación de agencias de seguridad alimentaria en sus respectivos territorios.

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Es este entramado institucional en materia de seguridad alimentaria el que nos proponemos analizar con el fin de intentar descifrar cuál va a ser la relación entre la AESA, los organismos nacionales y autonómicos, profundizando más en el caso de España que es el que nos toca más de cerca y el que más nos interesa.

2. La reforma normativa de la unión europea en seguridad alimentaria

Si bien hasta el año 2000 hay una extensa legislación en la Unión Europea que abarca tanto la producción primaria de productos agrícolas como la producción industrial de alimentos transformados, al analizar la misma, nos encontramos con que no existe hasta entonces una armonización de los conceptos y de los procesos de seguridad alimentaria. Es por ello que los Estados miembros de la Unión Europea podían partir de conceptos de seguridad diferentes y contar con procesos de seguridad también distintos. No había, por tanto, una legislación comunitaria que unificara y uniformara los conceptos y procesos relacionados con la seguridad alimentaria en todos ellos.

El primer documento que introduce cambios comunitarios en la materia es el Libro Verde sobre los Principios Generales de la Legislación Alimentaria 3, elaborado por la Comisión en 1997 en respuesta a la crisis de «las vacas locas». En él se pasa revista a la legislación alimentaria comunitaria existente, propugnando su mejora, simplificación y racionalización. Ese mismo año se producen los primeros cambios sustanciales en la organización del asesoramiento científico que sirve de base a la legislación alimentaria. Así, el principio básico de separación de los procesos de determinación y gestión del riesgo, que había sido desarrollado en la Comunicación de la Comisión de abril de 1997 4, se pone en práctica mediante la Decisión 97/579/CE del Comisión, por la que se establecen comités científicos en el ámbito de la salud de los consumidores y de la seguridad alimentaria 5 por la que se crean ocho comités científicos especializados. La experiencia práctica adquirida durante la labor de los comités a lo largo de los últimos años había puesto de relieve la falta de capacidad del sistema actual, que impedía un asesoramiento rápido y eficaz. Al mismo tiempo se establecen los principios de independencia, excelencia y transparencia como reglas básicas del funcionamiento de estos comités.

La continuación del Libro Verde la constituye el Libro Blanco sobre seguridad alimentaria, adoptado por la Comisión el 12 de enero de 2000 6, que introduce el marco legal a partir del cual se van a desarrollar las demás modificaciones en la materia en la Unión Europea. Prevé un plan de acción con más de 80 acciones legislativas destinadas a mejorar y dar coherencia a la normativa comunitaria vigente hasta el momento. Y es que durante las últimas décadas, los métodos de producción, transformación y control de los alimentos habían experimentado cambios importantes, por lo que se hacía necesario actualizar la legislación europea en diversos aspectos. El nuevo marco cubre diversos ámbitos como la alimentación animal, el bienestar y la salud animal, la higiene alimentaria, los contaminantes y residuos, los nuevos alimentos, aditivos y aromas, el embalaje, la ionización de los alimentos, etc. Se da un enfoque global e integrado de toda la cadena alimentaria, teniendo en consideración todas las fases del alimento (producción, transformación y comercialización). Y es que muchos de los problemas de inocuidad de los alimentos, tienen su origen en la producción primaria, por lo que uno de los motivos de este cambio de enfoque es una sensibilización mucho mayor acerca de la necesidad de un mejor control de la inocuidad de los piensos, una cuestión a la que hasta hace relativamente poco, los organismos encargados de la seguridad de los alimentos dedicaban escasa atención. Asimismo, en vista de la ineficacia de los comités creados, el Libro Blanco propone la creación de un organismo alimentario independiente como mejor instrumento...

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