Líneas de reforma del empleo público
| Autor | Román Riechmann, Carmen - Sánchez Morón, Miguel - Velázquez López, Francisco Javier |
| Páginas | 479-516 |
Los autores de esta ponencia, elaborada para ser debatida como parte del Informe del Grupo de Expertos, deseamos poner de manifiesto que su texto es el resultado de muchas horas de trabajo y discusión entre nosotros. Aunque, como es lógico, la totalidad de las ideas de cada uno no ha podido reflejarse en el texto, coincidimos en el conjunto de los argumentos y, muy en particular, en la consideración básica de que el empleo público en nuestro país debe ser objeto de un proceso de reforma en función de las líneas y propuestas que se expresan en esta ponencia.
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El factor humano es pieza esencial del funcionamiento de las administraciones públicas, pues, por idónea que sea la legislación que rige la actividad administrativa y los medios materiales de que se las dote, ninguna administración puede responder con eficacia a las demandas de la sociedad si no cuenta con un conjunto suficiente de funcionarios o empleados, que reúnan la capacidad profesional necesaria, se hallen debidamente motivados y actúen con sujeción a los valores esenciales del servicio público en un sistema democrático, como son los de eficiencia, imparcialidad, receptividad, honestidad, responsabilidad y respeto a la ley y a los derechos de los ciudadanos.
Debemos preguntarnos si nuestras Administraciones Públicas cuentan con el personal que precisan, qué problemas se detectan en el ámbito de la política, la legislación y la gestión del personal y cuáles son las líneas de reforma apropiadas para afrontar tales problemas.
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Lo primero que debe analizarse es si la administración tiene un número de empleados suficiente y proporcionado para el ejercicio de sus funciones.
Al estudiar esta cuestión, los autores de la ponencia han detectado que los datos generales de que se dispone sobre el número total de efectivos, sus diferentes clases y su evolución histórica no son completos. Según fuentes del MAP, en 2002 el número total de efectivos del sector público era de 2.303.076 empleados, con el siguiente desglose: Sector Público Estatal, 544.946; Universidades, 92.302; Comunidades Autónomas, 1.101.999; Corporaciones locales, 552.492. Sin embargo, estas cifras no incluyen datos referidos a sociedades mercantiles participadas exclusiva o mayoritariamente por las distintas Administraciones, entre ellas la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, ni los de otras entidades de nueva creación que pertenecen también al sector público, como fundaciones públicas o consorcios. También surgen dudas sobre la exactitud y fiabilidad de los datos proporcionados por algunas Administraciones, en especial las locales. En contraste, la EPA del primer trimestre de 2003 incluye un total de 2.675.400 empleados en el sector público, del que atribuye 523.800 a la Administración General del Estado, 305.800 a las Entidades de la Seguridad Social (incluyendo los servicios transferidos a Comunidades Autónomas), 1.068.700 a las Comunidades Autónomas, 556.400 a las Corporaciones locales, 199.500 a las empresas públicas dependientes de todas las Administraciones públicas y 21.100 a otros entes del sector público. Según la EPA, el empleo en el sector público representa el 20% aproximadamente del empleo total asalariado en nuestro país.
De lo expuesto se deduce, en primer lugar, la necesidad de que la Administración cuente en todo momento con datos exactos y fiables sobre el volumen, la estructura y la evolución del empleo público. El conocimiento preciso de estos datos es muy importante para elaborar la política de personal y para la planificación estratégica de los recursos humanos de las Administraciones Públicas y, en particular, para la coordinación de la política económica general que corresponde al Estado. Por consiguiente, deben reforzarse las funciones de coordinación atribuidas al efecto al Registro Central de Personal, armonizando los datos estadísticos sobre su personal que deben proporcionar todas las Administraciones y entes públicos. También es necesario que el Registro
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Central estreche su relación con el órgano de la Administración General del Estado con competencia para la planificación estratégica de personal, lo que hoy no sucede.
De otro lado, estimamos necesario que se considere y se contabilice como empleo público también el de las sociedades mercantiles, fundaciones y otras entidades de naturaleza jurídica privada participadas total o mayoritariamente por las Administraciones Públicas y sus organismos autónomos o entes públicos. No sólo a efectos estadísticos y porque responde a una realidad económica. Además, porque es preciso aplicar a dicho personal -a su selección, promoción, deberes y responsabilidades- los principios generales del empleo público, sin perjuicio de sus peculiaridades. La creación de sociedades, fundaciones y otros entes dependientes de las Administraciones Públicas no debe servir para excluir la aplicación de esos principios a colectivos o grupos de empleados públicos, cuyo número es creciente.
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En tercer lugar, los datos sobre el número de empleados públicos que se conocen nos sugieren que, en cantidad y en términos globales, no son insuficientes para sostener el volumen de tareas que la sociedad asigna a nuestras administraciones públicas. dicho sea ahora sin perjuicio de su distribución por clases, actividades y administraciones, sobre lo que trataremos después. tampoco es, en números relativos y en porcentaje sobre la población ocupada, un número muy diferente al de otros grandes estados de la unión europea.
Ahora bien, en muchos países se ha producido durante los últimos años un proceso de reducción del número de empleados públicos, debido a la privatización de servicios y al cambio de las funciones del Estado. Pese a las medidas legales adoptadas en nuestro país para contener ese número (tasa de reposición de efectivos del 25% establecida en sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado), puede afirmarse que no se ha producido una reducción de personal en cómputo global y en el conjunto de las Administraciones Públicas. Al contrario, según los datos del Registro Central de Personal, con todas las cautelas con que deben tomarse, el número de empleados públicos (excluidos los de las sociedades mercantiles públicas) incluso ha aumentado desde 1995 a 2003 en más de 150.000 (incluyendo el personal de la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos). Bien es verdad que estos datos se explican también por otras razones, entre ellas la aparición de un nuevo colectivo de empleados públicos, los militares profesionales de tropa y marinería, que en 2002 suponían unos 64.000 nuevos efectivos. Además, hay que
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tener en cuenta el desarrollo de nuevos servicios públicos y actividades por las Comunidades Autónomas y, sobre todo, por las Administraciones locales, que en el período indicado han visto aumentar su personal en 98.000 efectivos, aproximadamente un 25%. Igualmente hay que tomar en consideración los incrementos de personal en sectores exentos de la tasa de reposición. En cualquier caso, es forzoso constatar una seria resistencia de fondo a la reducción del número de efectivos. De otro lado, la aplicación de aquella medida general, aunque la ley ha venido contemplando notorias excepciones, puede haber producido en algunos servicios y unidades administrativos problemas, siquiera transitorios, de escasez de personal. En consecuencia, cabe plantearse la oportunidad de ese tipo de medidas. Los autores de la ponencia entienden que, aisladamente, no son las más idóneas para adecuar las disponibilidades de personal a la evolución de las funciones de las Administraciones Públicas. Por el contrario, es preciso recurrir a una planificación estratégica de carácter plurianual, así como facilitar una mejor distribución de los empleados públicos.
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De los datos de que se disponen resulta también que un porcentaje significativo y creciente de los empleados públicos -según la epa correspondiente al primer trimestre de 2003, el 21,8%- son temporales, ya se trate de funcionarios interinos o de personas vinculadas a la administración mediante cualquier modalidad de contrato no indefinido. el grueso de este personal no fijo se sitúa en la administración de las comunidades autónomas (22,1%), entre las que existen sensibles diferencias al respecto, y en las corporaciones locales (32,9%). en todo caso, los datos de personal referidos al 1 de julio de 2003, procedentes del registro central de personal (2.352.810 efectivos), y los de la epa del segundo trimestre del mismo año (2.516.200 efectivos) tienen un mayor fondo de acercamiento.
Sin duda, las Administraciones Públicas necesitan acudir a las modalidades de empleo temporal para desempeñar una parte de sus funciones. Pero el alto porcentaje señalado se explica por otras razones. Entre ellas está la necesidad de incorporar rápidamente nuevos efectivos para prestar nuevos servicios o para el mantenimiento operativo de servicios esenciales, como la sanidad pública. En estos y otros casos, la Administración encuentra dificultades para atender los servicios con el personal de que ya dispone, debido a la falta de capacidad para reordenar sus efectivos, a lo que hay que añadir la complejidad y larga duración habitual de los procesos de selección de funcionarios de carrera. También
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hay que tener en cuenta que, en los últimos años, las Administraciones han encontrado dificultades para asumir un mayor número de personal fijo en virtud de los límites legales para la reposición de efectivos...
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