Líneas básicas de la legislación urbanística de la República Federal de Alemania

AutorJosé María Rodríguez De Santiago
CargoProfesor Titular interino de Derecho Administrativo

ABREVIATURAS UTILIZADAS

  1. TEXTOS LEGALES BauGB = Baugesetzbuch (Código -federal- de la edificación), de 1986. BauGBMaßnG = Maßnahmengesetz zum Baugesetzbuch, de 1990. BauNVO = Baunutzungsverordnung (Reglamento de edificación), de 1990. BewG = Bewertungsgesetz (Ley de valoraciones), de 1991. GG = Grundgesetz. GrStG = Grundsteuergesetz (Ley del impuesto sobre bienes inmuebles), de 1973. ROG = Raumordnungsgesetz (Ley de ordenación del territorio), de 1993. VwGO = Verwaltungsgeritchtsordnung (Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa), de 1991 VwVfG = Verwaltungsverfahrensgesetz (Ley de Procedimiento Administrativo), de 1976. II.WoBauG = Zweites Wohnungsbaugesetz (segunda Ley de construcción de viviendas), de 1990. b) OTRAS ABREVIATURAS BBP = Bebauungsplan. FNP = Flachennutzungsplan. MBO = Musterbauordnung.

INTRODUCCION

  1. El Derecho Urbanístico alemán y el español están construidos (según la doctrina respectivamente dominante en ambos países) sobre fundamentos en parte distintos, lo que explica que los principios claves que presiden la regulación del derecho de propiedad inmueble urbana no sean los mismos. El punto de partida de nuestra regulación -que desde hace años es explicado por la doctrina dominante diciendo que el derecho de propiedad no contiene en sí el ius aedificandi, pues éste es un aprovechamiento artificial, cuya atribución a los propietarios está reservado al plan urbanístico- no es, ni mucho menos, una evidencia en Alemania. Al contrario, se presupone allí que el derecho de propiedad inmueble (garantizado constitucionalmente en el art. 14 de la Grundgesetz -Ley Fundamental de Bonn; en adelante, GG-) (Ref.) incluye el derecho a edificar (Baufreiheit) que, no obstante, puede -y debe- ser regulado y limitado en función de los intereses generales, lo que también está admitido constitucionalmente (arts. 14.1 y 2 GG).

  2. Estos diferentes puntos de partida explican los también distintos principios capitales de la actuación planificadora de la Administración. Si el plan urbanístico se encuentra frente a un existente derecho a edificar, lo fundamental es justificar mediante una adecuada ponderación de los intereses públicos y privados en juego (art. 1.6 Baugesetzbuch -Código federal de la Edificación, en adelante, BauGB-: Abwagungsgebot -mandato de ponderación-) las limitaciones que se imponen a ese derecho preexistente y con protección constitucional. El principio de igualdad apenas aparece en este contexto, porque, justificadas las decisiones del plan, se satisfacen por definición las exigencias de este principio, que no prohíbe tratar desigual a los desiguales, mediando una justificación razonable. Si por el contrario, el plan se enfrenta a la «nada» jurídica (un inexistente derecho a edificar) parece evidente que tiene que situarse en un primer plano, como fundamental, el respeto al principio de igualdad en ese reparto de aprovechamientos urbanísticos a los propietarios que la Administración lleva a cabo con el plan. La justificación de las determinaciones del plan, sin estar ni mucho menos excluida, pasa, sin embargo, a un segundo plano, frente al peso capital que se otorga a la igualdad.

  3. Esta parece ser la explicación de que la doctrina que comenta nuestras leyes urbanísticas ponga, en gran parte, el acento en el respeto a la equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, mientras que de los autores alemanes se extrae, sobre todo, la preocupación por el respeto a las exigencias de una ponderada justificación de las decisiones en el planeamiento, como derivación del principio de Estado de Derecho. Es ilustrativo, en este sentido, por ejemplo, que en una obra reciente dedicada al Derecho urbanístico -HOPPE/GROTEFELS: Öffentliches Baurecht, Múnich, 1995- se destinen casi cien páginas (de un total de algo más de setecientas) sólo al estudio de las exigencias del citado mandato de ponderación del art. 1.6 BauGB. Puede ser interesante destacar cómo se ha intuido en Alemania que si el Plan tuviera allí esa función de «reparto o atribución» de aprovechamientos, debería saltar, efectivamente, a un primer plano el respeto al principio de igualdad: «por lo demás, se malentendería el acto planificador administrativo si se le quisiera atribuir una función de reparto -Zuteilungsfunktion-. Su intención no es proporcionar a determinados propietarios una posición jurídica adicional. Esto plantearía también problemas de igualdad de trato, con la que difícilmente sería compatible la discrecionalidad planificadora de la Administración» (OLDIGES, 1992, epígrafe 139).

    Es lógico, por ello, que, de la misma manera que entre nosotros se han desarrollado y sofisticado las técnicas al servicio de la equidistribución (áreas de reparto, aprovechamientos tipo, transferencias de aprovechamiento), en Alemania la doctrina haya desglosado las exigencias del mandato de ponderación, con influencia, por lo demás, en la jurisprudencia (vid., sobre esto, OLDIGES, 1992, epígrafes 49 a 57; HOPPE, 1995, págs. 224 a 312) (Ref.).

  4. Esto, junto a otras razones -en las que aquí no se puede entrar-, explica que el Derecho urbanístico alemán sea esencialmente más sencillo que el español. La Administración funciona en España con un arsenal de técnicas (multiplicidad de planes diversos, aprovechamiento tipo y áreas de reparto, transferencias de aprovechamientos, sistemas de actuación, plazos para el cumplimiento de obligaciones y reacciones ante el incumplimiento, etc.) que en Alemania se reducen, esencialmente, a dos (matícese lo que pretende sobre todo ser una expresión gráfica): el Urbanismo de contribuciones especiales (para financiar la urbanización) y expropiación (para obtener los terrenos destinados a dotaciones).

    1. ASPECTOS COMPETENCIALES

  5. ESTRUCTURACION ELEMENTAL DEL ESTADO: NIVELES DE DIVISION TERRITORIAL Y ARTICULACION COMPETENCIAL

  6. La República Federal Alemana se estructura territorialmente en 16 Estados miembros (vid. Preámbulo GG). En virtud de su carácter federal se atribuye la condición de Estado (poder originario) tanto al Bund (Federación) como a los Lander (Estados miembros; vid. MAURER, 1992, págs. 459 y ss.). Por lo general -aunque existen divergencias en función de la legislación de régimen local de cada Land-, los Lander se estructuran territorialmente en Landkreise -Corporaciones locales que agrupan a varios Municipios y cuyo territorio es, además, división territorial para el cumplimiento de tareas administrativas del Land; vid. WOLFF, 1987, págs. 127 y ss.- y en Gemeinden (Municipios). Estas Corporaciones locales (con poder público derivado) están protegidas con la garantía de la autonomía local (art. 28.2. GG, JARASS, 1992, págs. 427 y ss.). A fecha de abril de 1993 existe un total de 15.961 Gemeinden.

  7. La distribución de competencias entre el Bund y los Lander se realiza en la GG de acuerdo con las siguientes reglas generales: corresponden a los Lander todas aquellas competencias que expresamente no estén atribuidas al Bund (art. 30 GG); en el ámbito de la legislación se atribuyen al Bund materias de forma exclusiva (arts. 71 y 73 GG) o concurrente (que significa que la competencia corresponde a los Lander hasta que el Bund legisle sobre esas materias, derogando entonces la legislación de aquéllos y atrayendo para sí esa competencia legislativa: arts. 72 y 74 GG). La mencionada cláusula residual en favor de los Lander no debe conducir a engaño, en lo que se refiere a las competencias legislativas. El volumen de competencias legislativas atribuidas expresamente al Bund es tal, que permite afirmar que el peso de la legislación recae, fundamentalmente, sobre él (ISENSEE, 1990, págs. 630 y ss.).

  8. Por lo que se refiere a la ejecución de las leyes, la regla general es que los Lander ejecuten como asunto propio las leyes del Bund (arts. 83 y 84 GG), aunque también pueden ejecutar esas leyes por delegación (art. 85 GG); en algunas materias, el Bund ejecuta sus propias leyes (arts. 86 y 87 GG); y, como es lógico, los Lander ejecutan sus propias leyes (arg. ex. art. 30 GG). (Para todo ello, vid., JARASS, 1992, comentario a los arts. mencionados, y HESSE, 1993, págs. 97 y ss.).

  9. De los Municipios se predica una competencia material universal para todos los asuntos que afecten a la comunidad local (Aufgabenallzustandigkeit), lo que, por cierto, excluye que su ámbito material de competencias se limite a través de una enumeración de tareas específicas.

    El mismo principio de universalidad rige para las competencias de los Landkreise, si bien, con relación a los asuntos de carácter supramunicipal (lo que incluye la cooperación con los Municipios con insuficiente capacidad, para la consecución de un equilibrio intermunicipal), que no excedan su ámbito territorial y no estén específicamente atribuidos a otra Administración pública.

    En esos ámbitos materiales los Municipios y los Landkreise ostentan competencias de tipo ejecutivo y normativo. Estas últimas se ejercen mediante la aprobación de Satzungen (ordenanzas o reglamentos locales). Vid. WOLFF, 1987, págs. 54 y ss. y 139 y ss.

  10. NIVEL TERRITORIAL EN EL QUE ESTAN SITUADAS LAS COMPETENCIAS LEGISLATIVAS SOBRE URBANISMO (EN SU TOTALIDAD O EN MATERIAS PARCIALES ESPECIFICAS)

  11. El Derecho urbanístico en Alemania se divide en dos ramas: Stadtebaurecht (el Derecho urbanístico propiamente dicho, que se ocupa de la formación y desarrollo urbanístico de los Municipios y persigue una ordenada utilización urbanística del suelo) y Bauordnungsrecht (Derecho urbanístico de policía, que se ocupa de las exigencias técnicas de los proyectos edificatorios, desde la perspectiva de la evitación de peligros que típicamente proceden de la implantación, utilización y modificación de las concretas construcciones; en este sentido es un ámbito especial del Derecho de policía).

  12. A esta distinción material corresponde también el reparto competencial entre Bund y Lander. Aunque la GG no contiene ninguna atribución específica del Derecho urbanístico al...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR