Lineas de base
| Autor | Jaume Saura Estapà |
La importancia de las líneas de base en la delimitación de los espacios marítimos es insoslayable, puesto que, cualquiera que sea la figura a la que nos estemos refiriendo, la intervención de las líneas de base, por activa o por pasiva, se hace necesaria (104). Definidas inicialmente como cada uno de los puntos a partir de los cuales se mide la anchura del mar territorial, esa misma línea va a servir para medir la extensión de las aguas interiores, aguas archipelágicas, zona contigua, zona económica exclusiva y, en la mayoría de los casos, plataforma continental. Se entiende pues, que también para la delimitación de los espacios que no están sometidos a la soberanía o jurisdicción del Estado ribereño y que definen su extensión de forma residual haya que establecer claramente las líneas de base.
En el moderno Derecho del mar, suelen distinguirse tres clases de líneas de base: normales, rectas y, recientemente, archipelágicas. A la regulación jurídica de cada una de ellas dedicaremos el presente capítulo.
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La línea de base normal
De acuerdo con la Convención de Montego Bay, que en este punto reproduce prácticamente de forma literal la Convención de Ginebra de 1958 relativa al mar territorial y a la zona contigua(105), la línea de base normal a partir de la cual se mide la anchura del mar territorial (así como de los espacios marinos mencionados más arriba) es «la línea de bajamar a lo largo de la costa, tal como aparece marcada mediante el signo apropiado en cartas a gran escala reconocidas oficialmente por el Estado ribereño» (art.5). Interesa, en consecuencia, y en un primer momento, averiguar el significado de la expresión «línea de bajamar» para, después, subrayar la relevancia de las cartas marítimas del Estado ribereño. En un segundo apartado abordamos la principal novedad aportada por la Convención de 1982 en este ámbito: la inclusión de atolones y arrecifes en la regulación de la línea de base normal.
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La línea de bajamar
En este apartado vamos a repasar la aparición y consolidación de la línea de bajamar como punto de partida del mar territorial, tras lo cual analizaremos la determinación desde el punto de vista técnico de dicha línea.
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- Consolidación de la línea de bajamar como línea de base normal. Suele citarse la Convención anglo-francesa sobre pesca, de 1839, como el primer instrumento internacional que describió la línea de bajamar como la línea de base normal a partir de la cual se mide el mar territorial(106). Se trataba en realidad de una precisión, permitida por el avance en los conocimientos técnicos, de una regla inmemorial conforme a la cual había que seguir el contorno de la costa para medir la anchura del mar territorial. Lo cierto es que la línea de bajamar viene citada como punto de partida para la medición del mar territorial en el Proyecto de Reglamento del Instituí de Droit International de 1928 (107), y que en la Conferencia de codificación de La Haya de 1930 dicha línea era ya considerada una expresión tradicional(108) que, sin embargo, requería precisión. En la sentencia de la Corte Internacional de Justicia relativa al asunto de las pesquerías anglo-noruegas, que tanta influencia iba a tener en todo lo relativo a las líneas de base, se afirma que:
The Court has no difficulty in finding that, for the purpose of measuring the breadth of the territorial sea, it is the low-water mark as opposed to the high-water mark, or the mean between the two tides, which has been adopted in the practice of States. This criterion is the most favourable to the coastal State and clearly shows the character of territorial waters as appurtenant to the land territory
(109).
El único momento, a partir de entonces, en que se pone en duda si la línea de base normal debía coincidir en todo caso con la línea de bajamar, se produce en el seno de la Comisión de Derecho Internacional. Si bien los primeros informes del relator especial reproducen, en este ámbito, el principio establecido por la segunda subcomisión de La Haya(110), el informe del Comité de Expertos al que la Comisión encargó el estudio de algunos aspectos técnicos relacionados con el Derecho del mar, introdujo un elemento distorsionador al afirmar que, efectivamente, la línea de base normal debía ser la línea de bajamar a lo largo de la costa tal como se halla indicada en las cartas a gran escala en servicio, reconocidas oficialmente por el Estado ribereño, pero que:
Si des caites detaillés, indiquant la laisse de basse mer, n'existent pas, c'est la ligne cotiére (ligne de maree haute) qui devrait servir de ligne de départ
(111).
El relator, primero y la Comisión después, introdujeron este párrafo en sucesivos proyectos de artículos, justificándolo cómo única solución práctica para el caso de ausencia de cartas a gran escala(112). Su intención, sin embargo, no era la de obligar al Estado ribereño, en ese supuesto, a tomar la línea de pleamar como línea de base, sino solamente la de servir de orientación a los buques que se hallaran en alta mar y que, por la inexistencia de esas cartas, pudieran tener dificultades para averiguar si se hallaban dentro o fuera del mar territorial de un Estado. El precepto, sin duda, se prestaba a confusión por lo que, con muy buen criterio, la Comisión de Derecho Internacional decidió suprimirlo(113), ajustándose plenamente al fallo de la Corte Internacional de Justicia que, como el relator y la Comisión expresaron reiteradamente, en materia de líneas de base «puede interpretarse como la expresión del derecho en vigor»(114). Con algunas modificaciones en su redacción, esta regla fue adoptada, en su momento, por la primera y tercera Conferencias de las NNUU sobre el Derecho del Mar.
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- La determinación de la línea de bajamar. No cabe duda, en consecuencia, de que la línea de bajamar constituye la línea de base normal para medir la anchura de los diferentes espacios marinos. Ahora bien, el significado de esta expresión no resulta tan claro como la falta de interés por su determinación en las diferentes Conferencias codificadoras parece indicar. Línea de bajamar es, en una primera aproximación, la línea que marca la marea baja en una costa determinada o, dicho de otro modo, «la intersección del plano de bajamar con la costa»(115). La marea, por su parte, puede definirse como «el movimiento regular y periódico de las aguas del mar, por el que su nivel sube y desciende cada día en un mismo lugar»(116). Al Derecho internacional, y a la doctrina en general, le ha interesado relativamente poco la definición científica de dicha línea, lo cual es debido con toda seguridad tanto a los diferentes criterios que la ciencia permite (sin que ninguno sea preferible a los demás) como a que las diferencias entre los distintos métodos, e incluso entre cualquiera de ellos y la línea de pleamar, salvo en el caso de cartas a muy gran escala (que sólo existen para puertos y proximidades) o en el caso de mares con grandes diferenciales de mareas, resulta apenas apreciable(117).
El problema reside en que, a la hora de levantar una carta náutica de una costa con un cierto detalle, hay que dibujar una única línea costera, cuando en realidad la marea baja, en esa costa, no siempre marca la misma línea, sino que varía en función de las diferentes épocas del año, e incluso puede modificarse con el transcurso del tiempo. Es decir, por un lado, no es necesaria una carta especial de «línea de base» que muestre la línea de bajamar, sino que la carta náutica apropiada cumple de por sí esa función; pero por otro, es necesario convenir el nivel del agua que debe ser tomado como bajamar(118). Suelen distinguirse los distintos niveles de acuerdo con promedios que el Estado ribereño elige discrecionalmente, si bien el tipo de mar que baña sus costas puede tener cierta relevancia en la elección del método(119).
La cuestión del nivel que se deba dar a la línea de bajamar se planteó someramente en la Conferencia de La Haya de 1930. La segunda subcomisión propuso la siguiente definición de línea de bajamar: «aquella que está indicada en la carta oficial empleada por el Estado ribereño, a condición de que esta línea no se separe sensiblemente de la línea media de bajamar más baja bimensuales y normales» (120). Se trataba, pues, de un criterio doble: uno de tipo objetivo y formal, preferible desde el punto de vista práctico, y otro, condicionante del primero, de tipo técnico, si bien hay que reconocer que la utilización del término «sensiblemente» dejaba un margen de apreciación considerable al ribereño. El relator justificaba esta elección considerando que tal condición sólo sería de aplicación cuando la falta de buena fe por parte del ribereño fuera evidente y que, por otro lado, la precisión en esta materia era extremadamente difícil(121).
El relator mantuvo este doble criterio en su primer informe relativo al régimen del mar territorial en el seno de la Comisión de Derecho Internacional, pese a que la CIJ se había abstenido de pronunciarse sobre este punto (122). El informe del Comité de Expertos, en el sentido de que la omisión de las disposiciones establecidas por la Conferencia de 1930 relativas a las indicaciones especiales en esta materia no incitarían a los gobiernos a desplazar las líneas de bajamar en sus cartas de forma exagerada(123), fue determinante para la desaparición de todo requisito técnico en la definición de la línea de bajamar. En efecto, la Comisión acabó por reconocer que:
«La expresión tradicional «línea de bajamar» puede tener distintos significados y no existe un criterio uniforme que, en la práctica de los distintos Estados, sirva para determinar dicha línea. La Comisión considera que podría aceptarse como línea de base la línea de la bajamar, tal como se indica en las cartas oficiales a gran escala empleadas por el Estado ribereño. La Comisión estima que no es de temer que la omisión de disposiciones detalladas como las preparadas por la Conferencia de 1930 pueda inducir a los gobiernos a desviar...
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