Los límites a la potestad de planeamiento urbanístico
| Autor | Carlos Romero Rey |
| Cargo | Letrado del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo |
I. INTRODUCCIÓN
La Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, que, tal y como se ha señalado1, constituye «el verdadero acta de nacimiento de un Derecho Urbanístico Español por fin maduro, orgánico y omnicomprensivo» comenzaba declarando en su Exposición de Motivos que «el planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana», superando así sustancialmente el concepto equivalente al de «plano», esto es, una cierta forma de representación gráfica de una realidad determinada, que el planeamiento había tenido hasta entonces, para dar lugar, a partir de ese momento, a una concepción del plan como un instrumento que sirve para prefigurar y anticipar lo que, al cabo del tiempo, será o, habría de ser, la ciudad o el espacio territorial por él considerado2.
El Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, que constituye legislación supletoria tras la famosa Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo3, señalaba de una manera muy precisa cuáles eran las facultades que integran la competencia urbanística concerniente al planeamiento y, que por su importancia, queremos destacar aquí, entre otras, las siguientes:
- Emplazamiento de los centros de producción y residencia en orden a la mejor distribución de la población en todo el territorio.
- División del territorio municipal en áreas de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable.
- Establecimiento de zonas de diferente utilización y la fijación de las condiciones concretas de las construcciones a realizar en ellas.
- Formulación del trazado de las vías públicas y medios de comunicación.
- Determinación del sistema de espacios libres y zonas verdes.
- Localización y caracterización de los centros y servicios de interés público.
- Limitación del uso del suelo y de las edificaciones.
- Orientación sobre la composición arquitectónica de las edificaciones y la regulación de sus características estéticas.
Junto con estas facultades que, como puede observarse, resultan fundamentales, el planeamiento va a determinar el contenido del derecho de propiedad, dejando de ser el derecho ilimitado a usar y abusar de las cosas (en este caso, del suelo), para pasar a ser un derecho estrictamente limitado en su contenido a lo que en cada caso disponga el plan correspondiente para cada porción del territorio.
Los planes van a tener una «vocación totalizadora», pues van a determinar el estatuto del ciudadano-propietario, concretando asimismo, el modelo de ciudad (si ha de crecer hacia el norte o el sur, si ha de ser una ciudad turística, residencial, industrial, etc.)4.
Todos los importantes cometidos a los que acabamos de hacer referencia implican la imposibilidad de que sean cumplidos por la Ley que, como todos sabemos, tiene pretensiones de generalidad y abstracción, y que resulta inadecuada para trazar el concreto destino urbanístico de miles o millones de parcelas de terreno. Por eso resulta imprescindible el complemento que a esa legislación general y abstracta le aporta el planeamiento.
Como ha señalado TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ, la legislación urbanística utiliza una «técnica normativa de carácter bifásico», que consiste en fijar la propia Ley las líneas maestras del sistema y posteriormente, remitir a los planes la concreción en el espacio de las mismas5.
II. NATURALEZA JURÍDICA DEL PLANEAMIENTO
Pese a las divergencias doctrinales en torno a la naturaleza jurídica de los planes, en la actualidad, es comúnmente aceptado que los planes son normas jurídicas de carácter reglamentario.
Así lo ha reconocido reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, entre otras, la Sentencia de 24 de abril de 1989 (RJ Aranzadi 1989, 3226) que señala:
(...) los planes urbanísticos tienen el carácter de auténticas normas jurídicas, de normas reglamentarias en cuanto subordinados a la ley de la que traen causa, los cuales se integran en el ordenamiento de acuerdo con criterios jerárquicos en razón de su funcionalidad y ámbito territorial respectivo, de forma tal que el anterior no puede conculcar del que trae causa
.
Esta Sentencia, y otras muchas en el mismo sentido, lo que hace es subrayar la articulación jerárquica de los distintos planes, no sólo en relación a la Ley, sino asimismo entre los distintos instrumentos de planeamiento que aparecen como desarrollo unos de otros. Posteriormente estudiaremos más profundamente este carácter jerárquico como uno de los concretos límites que se imponen a la potestad de planeamiento y trataremos de vislumbrar si el criterio jerárquico se impone de forma total o solamente parcial en nuestra Comunidad Autónoma6.
No es necesario extenderse acerca de la distinción entre reglamento -norma reglamentaria- y acto administrativo, únicamente señalar que la distinción más obvia7 es que el reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, en tanto que el acto es algo ordenado y producido en el seno del mismo; el reglamento innova el ordenamiento, en tanto que el acto se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto concreto.
Por otro lado, ha de señalarse, que la naturaleza reglamentaria de los instrumentos de planeamiento no le impide llevar a cabo una de las finalidades que antes apuntábamos, cual es la de regular el contenido del derecho de propiedad, por cuanto el artículo 33.2 de la Constitución impone que la regulación de dicho contenido se lleve a cabo no exclusivamente por la Ley, sino «de acuerdo con las leyes»; de ahí que el Tribunal Supremo haya señalado insistentemente la constitucionalidad de esta solución.
En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1987 dispone:
Ha de recordarse que los Planes Urbanísticos y por tanto los Planes especiales, a pesar de su rango reglamentario, son instrumentos aptos para determinar el contenido del derecho de propiedad sin vulneración constitucional, pues el artículo 33.2 de la Constitución advierte que la función social de la propiedad delimitará su contenido, no por medio de la Ley, sino 'de acuerdo con las leyes' y los Planes se dictan en virtud de la remisión hecha por el artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo
; argumento éste que resulta plenamente aplicable en la actualidad.
III. DISCRECIONALIDAD Y PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
Como hemos visto, el planeamiento urbanístico cumple unas finalidades amplísimas anticipando el modelo de ciudad o de ámbito territorial que quiere para los ciudadanos a los que se dirige y trazando el destino urbanístico, en definitiva, de las distintas parcelas de terreno integradas en el ámbito territorial al que se refiere.
La multiplicidad de determinaciones que el plan urbanístico ha de contener y la variedad de soluciones posibles evidencian que la potestad de planeamiento constituye una potestad ampliamente discrecional. De hecho, la discrecionalidad, que tal y como señaló la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, surge cuando el ordenamiento jurídico atribuye a algún órgano competencia para apreciar en un supuesto dado lo que sea de interés público, alcanza una manifestación de máxima intensidad en el planeamiento urbanístico.
JAVIER DELGADO BARRIO8 define muy bien esta «espléndida discrecionalidad», no exenta, eso sí, de graves riesgos, al señalar:
Es, pues, amplísimo el campo de las soluciones entre las que hay que elegir, soluciones estas que además son jurídicamente indiferentes: ¿qué puede decir el Derecho en cuanto a la elección de la orientación turística, agrícola o ganadera del Municipio o respecto de si el desarrollo de la ciudad ha de producirse hacia el norte o hacia el sur, o tendiendo al este o al oeste, o combinando varias de estas posibilidades, etc? La elección, así, ha de producirse con criterios extrajurídicos -sociológicos, económicos, arquitectónicos, ecológicos, históricos, artísticos, etc.-, lo que evidencia la clara discrecionalidad del planeamiento
.
IV. EXIGENCIAS DE MOTIVACIÓN: LA «MEMORIA» DEL PLANEAMIENTO
Esta enorme discrecionalidad con la que cuenta el planificador trata de verse compensada con unas peculiares exigencias de motivación, de las que da buena cuenta el artículo 75 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura al imponer con carácter preceptivo, en todo caso, y respecto de los diferentes planes de ordenación urbanística previstos en la legislación extremeña, una «memoria», cuyo contenido mínimo será el siguiente:
- Informará de la tutela de los bienes y del cumplimiento de los criterios y de los fines previstos en el Título Preliminar.
- Justificará, para su validez, las determinaciones correspondientes a los documentos gráficos o literarios, incluyendo, en su caso, el análisis y las consecuencias demográficos, sociológicos y ambientales de las determinaciones establecidas, con especial atención a las relativas a la fijación de las directrices que resulten del modelo asumido de evolución urbana y de ocupación del territorio, previendo la expansión urbana a medio plazo, especial para la reserva de suelo con destino a dotaciones e infraestructuras públicas sobre la base de criterios explícitos de sostenibilidad que garanticen su equilibrio y calidad, justificando su adecuación a los instrumentos de ordenación del territorio.
- Cuando la finalidad del plan lo aconseje y el desarrollo y dinámica urbanística lo exijan, deberá incluir, además, el análisis y las propuestas relativas a la ordenación del tráfico; la movilidad, especialmente de las personas discapacitadas; y el transporte colectivo.
- La memoria habrá de incluir igualmente el estudio, informe o evaluación del impacto ambiental legalmente exigible.
La importancia de la memoria aparece igualmente subrayada en el Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento9. En concreto, su artículo 38 al tiempo que señala los extremos a los que ha de referirse la memoria, dispone que la misma analizará las distintas...
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