Los límites materiales de las reformas estatutarias
| Autor | Juan José Solozábal Echevarría |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 115-130 |
Page 115
En esta intervención hablaré sólo del contenido prohibido a la reforma estatutaria. Apenas diré, por tanto, algo de otras dos cuestiones referidas a la reforma estatutaria, esto es, en primer lugar, sobre la justificación de la reforma estatutaria, contestando a la pregunta ¿por qué hacer la reforma En segundo lugar, tampoco me ocuparé en detalle sobre el contenido obligado de la reforma, o ¿qué tipo de reforma conviene llevar a cabo Espero no acotar demasiado el tema, porque las cuestiones dejadas al margen son ciertamente de importancia.
La justificación de la reforma estatutaria no difiere demasiado de la que cabe argumentar para defender la reforma constitucional, lo que no tiene mucho de extraño, pues políticamente los estatutos de autonomía completan la Constitución, contribuyendo, como resulta sabido, a configurar un diseño de organización territorial del poder que la Norma Fundamental define y comienza, pero sobre todo hace posible. Jurídicamente el estatuto de autonomía es una norma cuasiconstitucional, de parecida estructura y cuyas cláusulas concretan las decisiones constitucionales. Es, por lo demás, parámetro básico de constitucionalidad.
Así la reforma estatutaria tiene como función obligada adaptar el texto estatutario a las nuevas necesidades de la comunidad política territorial, una vez transcurrido un lapso de tiempo considerable desde su aprobación. Ciertamente esta argumentación refuerza la justificación estatutaria, pero es expresión asimismo de sus límites, de manera que también el legislador estatutario originario plantea más que vínculos procedimentales al legislador estatutario reformador que no puede superar las bases o propósitos del poder estatuyente primero y ha de respetar su decisiones principales, limitándose a llevar a cabo las adaptaciones que las nuevas circunstancias requieren. Apúntese por tanto un doble horizonte limitador a las reformas estatutarias que se avecinan: el de la Norma Fundamental, que en este caso concreto es la vieja Constitución que, en virtud del juego dispositivo y de las exigencias procedimentales así como de una concreta toma de posición política, permanece mientras se modifican los estatutos, pero que se presenta con ciertas modificaciones en ciernes
Page 116
que el reformador de los estatutos habrá de tener en cuenta, sin provocarlas pero dispuesto a asumirlas; y el texto estatutario que se ha de modificar, pero no destruir, pues no se trata de cambiar de estatuto sino cambiar el estatuto, esto es su contenido y alcance.
Las reformas estatutarias, como las constitucionales, suministran al orden político territorial una oportunidad de incrementar su legitimidad al permitir que las nuevas generaciones que no pudieron refrendarlo, lo hagan en esta ocasión. Cierto que el derecho de cada generación viva a disponer de su orden político, indiscutible desde un punto de vista demo-crático, no induce necesariamente al cambio constitucional, de manera que basta el tener a su alcance la verificación de las modificaciones deseadas; y cierto también que son los tribunales constitucionales, cuya legitimación democrática es obvia, las instancias a través de las cuales se realiza la adaptación ordinaria de los textos constitucionales a las necesidades cambiantes de la comunidad. Pero estas consideraciones no pueden excluir el que en determinadas circunstancias se convoque a los ciudadanos a refrendar unas reformas que implícitamente confirman, nuevamente, el texto que permanece intocado, y al que pudiéndose referir los cambios constitucionales, no lo hacen.
Un segundo aspecto a considerar en el estudio de la reforma de los estatutos atañe, según sabemos, al contenido necesario de la misma, a lo que la reforma debe obligadamente incluir. Más allá del señalamiento concreto de aquellas cuestiones a las que han de afectar necesariamente los cambios propuestos, es conveniente indicar el sentido general de los mismos, si se quiere decir así, su filosofía. Lo que ha de intentar la reforma estatutaria es, además de mejorar el funcionamiento de las instituciones políticas privativas, incrementar la integración. Sin duda el autogobierno es función de la autonomía, o capacidad de decidir sin injerencias sobre los asuntos propios, pero también de la participación, o capacidad de influir en los ámbitos en que se adopten decisiones que nos afectan; por eso, precisamente como manifestación de poder, que se añade a la reclamación de la exclusividad competencial, sobre la que ya no cabe ir muy lejos, parece llegada en el Estado Autonómico la hora de la participación
A mi juicio, a la vista de todo lo anterior, las reformas estatutarias deben de fundamentarse en tres actuaciones: mejora de la institucionalización del autogobierno, adopción de medidas de participación, institucionales o no, y coordinación y clarificación competenciales. Por lo que se refiere a la mejora de la institucionalización del autogobierno, la reforma estatutaria debe caminar seguramente orientada a una incorporación del contenido esencial o determinaciones fundamentales de la forma de gobierno, que con dudosa escupulosidad constitucional en relación con la reserva al respecto establecida en la Norma Fundamental, han quedado relegadas a leyes autonómicas o a los reglamentos parlamentarios correspondientes. En este orden de cosas pueden incluirse también algunas decisiones sobre el sistema electoral de la Comunidad Autónoma o
Page 117
la designación de los senadores autonómicos, así como de otros cargos no previstos en los estatutos y establecidos en virtud de decisión posterior (me refiero a los defensores del pueblo autonómicos, o a los Consejos consultivos). En un terreno próximo a este cabría pensar en una clarificación del sistema de normas de la Comunidad, pudiendo incorporar alguna fuente como el decreto-ley y evitar algunas rigideces constitucionales sobre la delegación legislativa.
Como ya hemos señalado la reforma de nuestro orden territorial debe reorientarse sobre la integración, que se logra, según nos consta, a través de la participación. El impulso fundamental se dará sin lugar a dudas con la reforma constitucional del Senado. Pero esa reforma no será más que la punta de lanza de una nueva comprensión del Estado Autonómico. En los estatutos cabe adoptar medidas, más o menos concretas, institucionales o de carácter principial, que faciliten esa integración bien en el plano estrictamente español, estableciendo el procedimiento para designar de acuerdo con la regulación general a los enviados autonómicos, o en el ámbito de la Unión Europea, de modo que se prepare la incorporación de representantes autonómicos en la negociación en las instancias comunitarias. Es necesario hacer constar que la participación de las Comunidades Autónomas en la composición de los diferentes órganos y organismos del Estado debe hacerse sobre la idea de las Comunidades como integrantes del mismo, de manera que dicha participación suministra una oportunidad no tanto de hacer presentes en la organización política mayor los intereses de las partes, como de conformar la voluntad general total desde sus integrantes. Así pues, esta intervención no puede poner en cuestión la condición de las instituciones en que se verifica la integración como propias del Estado y no de las comunidades que lo forman, de manera que la lealtad constitucional de quienes componen dichas entidades les obliga antes con el conjunto que con sus comunidades territoriales de origen. La integración debe producirse asimismo en el espacio interno autonómico adoptándose criterios, de acuerdo con las bases de régimen local del Estado, de colaboración con las instituciones municipales y provinciales, respetando la autonomía local, que, como es sabido, se encuentra garantizada constitucionalmente.
El contenido competencial de las reformas estatutarias merece de algún comentario, aunque se lleve a cabo en un nivel muy general y elemental, pues en virtud del juego del principio dispositivo el alcance de cada reforma dependerá de las precisiones al respecto en cada caso. Pero sí que puede partirse de alguna posición indiscutible. En primer lugar, la determinación del caudal competencial es una materia importante sobre la que el constituyente ha querido que sea el estatuto el que decida, frente a lo que es común en las constituciones federales en las que las competencias
Page 118
estatales son residuales1. En el caso español el acervo competencial lo establece el estatuto, ciertamente en el marco constitucional, y respetando la reserva al respecto de la Constitución. Se trata por tanto de una materia estatutaria con las consecuencias legitimatorias que ello conlleva para el propio estatuto, pues la norma que fija las atribuciones de la Comunidad es, lo repetimos, el estatuto y no la Constitución.
Las cláusulas competenciales de los estatutos, por lo general, son clara-mente mejorables, y aquí tenemos un objetivo al que pueden dirigirse los esfuerzos de las reformas...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba