Los límites al acceso a la información en el ordenamiento jurídico español. Su tratamiento en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en la legislación autonómica de transparencia

AutorIrene Araguàs Galcerà
Páginas21-35

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1. Consideraciones generales sobre la regulación del derecho de acceso y los límites a los que está sometido

En fecha el 10 de diciembre de 2013 se publicó en el BOE la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG), norma con la que España entró en el numeroso grupo de países que disponen de una ley que regula la transparencia institucional y el derecho de acceso a la información. Esta ley, además de contener previsiones referidas al buen gobierno, tiene como objeto primordial asegurar la transparencia de la Administración (y de otros sujetos vinculados al sector público), institución que se pretende hacer efectiva a través de la publicidad activa, esto es, de la divulgación de información por parte de la Administración de manera proactiva; y del derecho de acceso a la información, que se ejerce a través de la solicitud correspondiente por parte de cualquier persona, tanto física como jurídica. El control respecto al cumplimiento del conjunto de obligaciones que, tanto en materia de buen gobierno como de transparencia, impone la ley, se encomiendan a un órgano específico creado por la misma: el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

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En cuanto al alcance de la LTBG, hay que tener en cuenta que estamos ante una ley dictada al amparo de las competencias reconocidas al Estado por los artículos 149.1-1 CE (regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales), 149.1-13 CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 149.1-18 CE (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas); títulos «expansivos» que determinan que, prácticamente todo su articulado, tenga carácter básico.

La cuestión no resulta baladí, especialmente si tenemos en cuenta el elevado número de comunidades autónomas que, en los últimos años, han decidido aprobar sus propias leyes de transparencia y dotar de un contenido propio al derecho de acceso a la información. Así, mientras que hay algunas normas autonómicas previas a la aprobación de la LTBG, siendo este el caso de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto de Navarra o la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura; la mayoría de leyes se aprobaron con posterioridad a la LTBG, así nos podemos referir a: la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía; la Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja; la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública de Canarias; la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de Cataluña; la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana; la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León; la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón; y la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno de Galicia (norma que deja sin efecto la anterior Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega).

El carácter reciente de la legislación estatal y autonómica de transparencia en nuestro país contrasta con la situación existente en otros ordenamientos jurídicos, especialmente aquellos que se rigen por el sistema del common law, en los que el derecho de acceso a la información se reconoció tempranamente, siendo pionera en este ámbito la Ley de Libertad de Prensa de Suecia, aprobada en 1766. El ordenamiento estadounidense también fue precoz en la regulación del derecho de acceso y, en 1966, aprobó la Freedom of Information Act (FOIA), norma que realiza una configuración generosa del derecho a conocer y que ha inspirado la mayoría de leyes de transparencia que, especialmente en los últimos años, han aprobado casi todos los países democráticos. En España, sin perjuicio de la influencia ejercida por los ordenamientos anglosajones, la legislación de transparencia ha encontrado su máxima inspiración en las iniciativas adoptadas en este ámbito a nivel europeo, en particular: el Reglamento (CE)

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1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión; y el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009.

Respecto a los límites al acceso a la información pública, hay que indicar que esta es una de las cuestiones a la que todas las normas reguladoras de la transparencia, con carácter general, y del derecho de acceso, en particular, prestan especial atención. Y es que, a pesar de que el objetivo común de estas regulaciones es garantizar la máxima divulgación de la información administrativa para así dar satisfacción al derecho a conocer (right to know) de los ciudadanos, esta divulgación no tiene carácter absoluto, sino que está sometida a una serie de restricciones. Estas restricciones —denominadas, según la norma de que se trate, límites, limitaciones, excepciones o exenciones—tienen como finalidad proteger una serie de intereses tanto públicos como privados que se considera deben (o, en su caso, pueden) prevalecer frente al derecho a conocer de los ciudadanos, buscando establecer un equilibrio entre el secretismo y la sobreexposición informativa.

En este orden de ideas, al analizar las restricciones aplicables al derecho de acceso, entendemos que es posible distinguir, por un lado, entre restricciones o límites materiales que, a su vez, pueden ser absolutos o relativos; y, por otro lado, restricciones o límites formales.

1) Las «restricciones o límites materiales» tienen su razón de ser en el contenido o materia sobre la que versan los datos respecto a los cuales se impide la divulgación. Estamos ante informaciones cuya divulgación puede suponer un perjuicio para determinados intereses o derechos, públicos o privados, protegidos por el ordenamiento jurídico, tales como la seguridad pública (art. 149.1-29 CE); el derecho a la intimidad (art. 18 CE); la tutela judicial efectiva (art. 24 CE); o el secreto profesional (art.
20.1 CE).

Dentro de esta categoría de restricciones, aquellas que tienen carácter absoluto se aplican de manera automática, de manera que queda vetada la divulgación sin que se deba (ni pueda) llevarse a cabo ninguna ponderación de intereses en el caso concreto, lo cual sucede en relación con aquellas materias que son declaradas secretas por una ley o que tienen la consideración de clasificadas. Por el contrario, las restricciones materiales relativas implican una ponderación, un juicio de valor en el que se determinará, para el caso concreto, si debe prevalecer la transparencia o, por el contrario, es más importante proteger un derecho o interés que se considera tiene carácter superior.

2) A diferencia de la categoría anterior, las «restricciones o límites formales» no tienen que ver con los datos contenidos en la información administrati-

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va de que se trate, sino con el tipo de documento en el que estos se insertan o, incluso, con su estado de elaboración.

En este sentido, es frecuente excluir la divulgación de datos contenidos en notas, borradores o documentos preparatorios de una decisión administrativa que tengan carácter meramente interno, así como de documentos que aún se hallan en curso de elaboración. La finalidad que se persigue con este tipo de restricciones es evitar que se creen confusiones como consecuencia de la divulgación de una información que no tiene carácter definitivo y que, por ende, no refleja el sentido de la actuación administrativa que finalmente va a adoptarse.

Teniendo en cuenta estas categorías, y en este juego de equilibrios entre lo que es accesible y aquello que debe permanecer en secreto, resulta evidente que, en cada ordenamiento jurídico, la transparencia se puede configurar de manera más o menos amplia, siempre que se mueva dentro de unos límites razonables, lo cual requiere respetar una serie de reglas y principios.

En particular, la transparencia debe configurarse como la regla general, por lo que, atendiendo a un principio de máxima divulgación, si no hay una previsión en contrario, debe ser posible publicitar la información en poder de la Administración o, cuanto menos, facilitar su acceso con motivo de una solicitud previa por parte de los ciudadanos. Con base en esta regla, las restricciones a la transparencia deben ser tasadas, y su configuración, clara e inequívoca, no siendo de recibo límites o excepciones construidos en términos ambiguos, susceptibles de una interpretación subjetiva por parte de la Administración, lo cual se evita también atribuyendo a los tribunales o a una autoridad independiente el control de la aplicación de los límites o excepciones.

Asimismo, se exige también que las restricciones materiales relativas, esto es, aquellas que admiten una ponderación, se interpreten en un sentido favorable a la transparencia; y que las restricciones formales se reduzcan a la mínima expresión, estando solo justificadas cuando tengan por finalidad proteger ciertos intereses como la seguridad jurídica o el correcto funcionamiento de las Administraciones públicas.

En consonancia con lo anterior, también...

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