La limitación de la propiedad urbanística según la Constitución
| Autor | José María Boquera Oliver |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
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INTRODUCCION
En 1956 se publica la Ley del Suelo y a partir de ella se formula una explicación, ampliamente difundida, sobre la relación entre la Ley, los Planes de Urbanismo y la propiedad privada.
La Constitución de 27 de diciembre de 1978 reserva regulación deja propiedad privada a la ley; ordena se respete su contenido esencial; crea un Tribunal Constitucional para que sus mandatos sean efectivos. Todo esto ¿no repercute sobre la Ley del suelo y su interpretación más habitual? La Constitución ¿no ha incidido sobre la relación entre la Ley del suelo, los Planes de Urbanismo y la propiedad privada? ¿Ni sobre la concepción estatutaria del derecho de propiedad del suelo?
Estas preocupaciones mueven las consideraciones que siguen.
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LA RESERVA A LA LEY DE LA LIMITACION DE LA PROPIEDAD
En España, al menos desde finales del siglo XIX, la limitación de la propiedad privada está reservada a la ley. El artículo 348 del Código civil dispone que «la propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes».
La materia reservada a la ley no puede ser regulada mediante reglamentos. Esta afirmación debe entenderse en el sentido de que el reglamento sólo participa en la regulación de una materia reservada a la ley si acompaña y desarrolla a la ley. Pero la reserva a la ley establecida por una Ley puede ser alterada o eliminada por otra Ley posterior. Cuando esto ocurre se le abre al reglamento un camino para que transite por donde antes sólo podía hacerlo la ley.
Cuando la Constitución es quien reserva la materia a la ley esto último no puede ocurrir.
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LA REMISION LEGISLATIVA. SU APLICACION A LA RELACION DE LEY DEL SUELO DE 12 DE MAYO DE 1956 CON LOS PLANES DE URBANISMO
En 1956, la Ley, de 12 de mayo, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana dispuso, en su artículo 61, que «las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley, o, en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, con arreglo a la calificación urbanística de los predios».
La LS autorizó a los Planes de Urbanismo a limitar el derecho de propiedad con arreglo a la calificación urbanística de los predios. El Plan, acomodándose a las categorías ilegales, califica urbanísticamente cada uno de los predios que comprende y puede limitar la propiedad privada del suelo.
A partir de 1956 fue posible, en virtud de la LS, que los Planes de Urbanismo limitasen a la propiedad privada, porque el Código civil, una Ley, reservaba su limitación a la ley, pero la Ley del Suelo, posterior al Código civil, permitía a los Planes - reglamentos - limitar la propiedad urbanística (Ref.).
En 1957, el profesor GARCIA DE ENTERRIA, en una excelente conferencia sobre «La Ley del Suelo y el futuro del urbanismo» (Ref.), explicó que esta Ley regula la propiedad urbana de manera abstracta. La Ley del Suelo constituía un marco General, para esta clase de propiedad y los Planes de Urbanismo la configuran por remisión de aquélla. Los Planes - dice el citado profesor - no limitan la propiedad urbanística, sino que hacen mucho más, la definen, la configuran, por remisión de la Ley. De los Planes dependen, primordialmente, los derechos y las obligaciones de los propietarios de suelo (Ref.).
En 1974, GARCIA DE ENTERRIA, en otra conferencia titulada «Actuación pública y actuación privada en el Derecho urbanístico» (Ref.), desarrolla su tesis sobre la configuración de la propiedad por los Planes.
Antes, en 1970, en su Discurso de ingreso en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, titulado «Legislación delegada y control judicial» (Ref.), estudió detenidamente la remisión normativa.
En la citada conferencia de 1974 GARCIA DE ENTERRIA dice: «... la incidencia del Plan sobre la propiedad privada no es la de una limitación que restrinja una libertad inicial, que es lo que viene a resultar del texto literal del artículo 348 del Código civil;... el Plan otorga positivamente facultades, no limita una posición básica de libertad del propietario (Ref.). El contenido (las facultades y las limitaciones) del derecho de propiedad urbanística es obra del Plan. Por eso la Ley del suelo dispone, en su artículo 70.1, que «la ordenación del uso de los terrenos y construcciones... no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística» (Ref.).
El Plan de Urbanismo, por remisión de la LS, constituye o crea el contenido normal de la propiedad urbanística. El artículo 348 del Código civil es ajeno a la limitación de la propiedad por medio de la planificación urbana. Dicho precepto será aplicable a otras clases de propiedad, pero no a la propiedad urbanística. Además, configurar la propiedad no es limitarla - es, mucho más -, y el artículo 348 del Código civil sólo se refiere a la limitación de la propiedad.
Resulta necesario afirmar que el Plan actúa en virtud de la remisión que en él hace el artículo 61 de la LS para justificar, según algunos, esta especie de poder reglamentario que tiene la Administración (Ref.) y también para aislarlo del artículo 348 del Código civil cuando impone a algunas propiedades más cargas que beneficios y por tanto las limita (Ref.). De esta remisión legislativa deriva igualmente la no indemnización de los daños que el Plan puede causar a los propietarios (Ref.).
En su discurso de ingreso en la Academia de Jurisprudencia y Legislación, GARCIA DE ENTERRIA (Ref.) explica el concepto de remisión legislativa de esta manera: «Remisión: Una Ley remite a una normación ulterior que ha de elaborar la Administración - aunque sin asumir como propio su contenido -, la determinación de ciertos elementos normativos que complementan la ordenación que la propia Ley delegante establece.»
La Ley
- o bien enuncia unos principios y remite al Reglamento desarrollo completo.
- o bien, en el momento en que regula una determinada materia dispone que algunos de los puntos de la misma se ordenen reglamentariamente, remitiendo, pues, en cuanto a ellos, á una regulación secundaría
(Ref.).
En el primer caso, la Administración desarrolla y completa, lo dispuesto por la Ley; aquélla adopta los reglamentos que conocemos con el nombre de ejecutivos de las leyes. En el segundo, la Ley permite a la Administración que regule puntos de una materia sobre los que ella no ha establecido ningún criterio o regla. En esta remisión «... la ley renuncia - dice GARCIA DE ENTERRIA (Ref.) - a regular en su totalidad la materia y llama para concluir esa regulación a otra norma, a la que entrega la disponibilidad necesaria para ello». «... el fenómeno de la remisión por la Ley.... no implica para la norma remitida un cambio de su rango propio y originario. Lo capital del fenómeno de la remisión,..., es que de la delegación que encierra no surgen sino simples Reglamentos» (Ref.). Reglamentos que serán independientes de las líneas; independientes de la ley porque ésta no ha regulado lo que regula el reglamento. El ejemplo que utiliza GARCIA DE ENTERRIA es la legislación de funcionarios en lo referente a la fijación de coeficientes o grados.
La expresión «remisión normativa» comprende, pues, dos fenómenos diferentes. La ley adopta una regla y el reglamento la desarrolla. La ley no adopta ninguna regla sobre una cuestión o cuestiones, y dispone sean reguladas por el reglamento. Esta imprecisión terminológica permite cambiar de parecer sin cambiar de palabras. Esto origina serias dificultades para entender algunas exposiciones doctrinales, disposiciones ilegales y declaraciones judiciales, como después comprobaremos.
Entendida la remisión legislativa de la segunda manera recordada y aplicada a la relación entre la LS y los Planes de Urbanismo , se dice que la primera regula de manera abstracta e incompleta la propiedad urbana y llama a los Planes de Urbanismo para que concluyan la regulación. Les entrega la disponibilidad necesaria para ello sin convertirlos en actos con fuerza de ley, pues de la remisión legislativa surgen simples reglamentos. Los Planes - reglamentos -, respetando esa lejana LS, configuran como quieren las propiedades en ellos comprendidas. «... dentro de los límites que resultan de la...
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