Las licencias de actividad y funcionamiento en la reciente jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia.
| Autor | Julia Ortega Bernardo |
| Cargo | Doctora en Derecho Universidad Autónoma de Madrid |
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PRINCIPIOS BASICOS DEL CONTROL QUE SE EJERCE A TRAVES DE LA LICENCIA DE ACTIVIDAD
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FINALIDAD DEL SOMETIMIENTO DE UNA ACTIVIDAD AL REGIMEN DE CONTROL PREVISTO EN EL RAMINP
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Una de las manifestaciones de la intervención administrativa en las actividades de particulares la constituye el régimen especial de concesión de licencias y control de las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, reguladas en el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre (conocido por sus siglas como RAMINP). El art. 1 de esta norma -considerada como el primer texto que contiene una regulación de protección ambiental en España (Ref.) - se refiere a «...instalaciones, establecimientos, actividades, industrias o almacenes, públicos o privados», a todos los cuales se les aplica indistintamente la denominación de actividades.
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Este régimen, como recientemente recuerdan las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 15 de febrero de 2000, Ar.483 (Ref.), y de 18 de febrero de 2000 (recurso número 161/98) (Ref.), de las cuales es ponente César Tolosa Triviño, se basa en la clasificación de determinadas actividades que producen un mayor grado de potencial invasión de los derechos de los demás ciudadanos, en una de las cuatro categorías que se enumeran en el Reglamento (Ref.). Asimismo, como declara la última sentencia citada en su Fundamento de derecho 2.º, la finalidad fundamental de esta regulación es un control que justifica la repercusión que dichas actividades pueden tener respecto de los bienes que se entienden protegidos (la salud, la riqueza agrícola, el medio ambiente (Ref.), la seguridad pública, la comodidad de los vecinos, etc.).
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Así pues, este control, que se ejerce para salvaguardar determinados valores presentes en nuestro ordenamiento, restringe el ejercicio de derechos subjetivos por los particulares -frecuentemente derechos constitucionales, como la libertad de empresa u otros derechos como el de tenencia de animales, etc.-.
Cualquier limitación que se imponga en este ámbito ha de ser justa y proporcionada, como se encarga de establecer el art. 84 Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (Ref.); y encuentra asimismo su límite -como declara el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en la sentencia de 3 de octubre de 1997 (recurso núm.1457/96) (Ref.), ponente: Francisco José Navarro Sanchís-, en la existencia de «determinadas cargas derivadas de la convivencia que son socialmente aceptables y que obligan a una cierta renuncia o tolerancia». Aunque en el mismo pronunciamiento el Tribunal se encarga de precisar que «ello no impide a la Administración el ejercicio de sus competencias propias y el control de la actividad, en evitación de tales molestias y perjuicios, cuando éstas colisionan con otros legítimos intereses de los ciudadanos que también está obligada aquélla a garantizar».
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Asimismo, los Ayuntamientos tienen competencia para dictar ordenanzas complementarias en las que pueden establecerse límites a estas actividades (Ref.), como en el caso del que conoce la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 19 de septiembre de 1997 (sentencia número 641/1997), ponente: Luis Angel Garrido Bengoetxea.
En este caso se impugnó la resolución del Ayuntamiento de Barakaldo que desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra un Decreto del Alcalde que denegaba la licencia municipal de apertura de una sala de juegos recreativos en una zona del municipio en la que una Ordenanza municipal reguladora de Establecimientos de Hostelería y Asimilados limitaba la apertura de nuevos establecimientos lúdicos porque su excesiva concentración en ese ámbito estaba ya causando incomodidades en el entorno residencial.
El Tribunal vasco desestima el recurso y entiende que la Ordenanza que impone tal limitación (se trata de un recurso indirecto frente a una disposición) no es contraria al art. 38 de la Constitución. Considera el Tribunal Superior, con argumentos que no convencen pese a que el resultado se considere ajustado (Ref.), que en este caso la Ordenanza municipal es conforme a derecho, toda vez que, a diferencia de lo enjuiciado en la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1992 (Ar. 5378), la prohibición de no instalar determinados establecimientos no se extendía a todo el suelo urbano sino sólo a una parte del municipio, en la que es notoria la saturación de esta clase de actividades.
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LA CLASIFICACION DE LA ACTIVIDAD
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El nomenclátor del RAMINP contiene una mera enumeración ejemplificativa de actividades
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Como es sabido, el control que se verifica con la obtención de la licencia de actividad permite intervenir, junto al Ayuntamiento (Ref.), a un órgano autonómico (Ref.) que se encarga de clasificar la actividad dentro de una de las categorías mencionadas.
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Para realizar la clasificación de la actividad, es decir, para subsumirla en una de las categorías previstas en el RAMINP, como actividades «insalubres, nocivas, molestas o peligrosas» es necesario examinar el nomenclátor, que se acompaña como Anexo al Reglamento. No obstante, como pone de manifiesto constante doctrina jurisprudencial «no nos debemos limitar al examen del nomenclátor, pues la enumeración que en el mismo se hace es puramente enunciativa o ejemplificativa, lo que quiere decir que no opera como lista tasada o «numerus clausus», de modo que las actividades no directamente mencionadas deban entenderse ajenas a la regulación del Decreto». (Entre otras, las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 15 de febrero y 18 de febrero de 2000, ya citadas y la de 17 de octubre de 1997, recurso número 1452/96 (Ref.), ponente: César Tolosa Triviño.)
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Factores que determinan la clasificación: los efectos sobre el entorno
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Asimismo conforme a lo dispuesto por el Tribunal de Cantabria, en la referida sentencia de 18 de febrero de 2000, queda claro que para proceder a clasificar la actividad e incardinarla en una u otra categoría, la Administración competente o, en su caso, los tribunales deben examinar los efectos y consecuencias de que son susceptibles las actividades, sin distinguir otros factores que aquellos que se deriven de tales consecuencias, al margen de la mayor o menor entidad de la explotación o de la naturaleza urbanística del suelo en que se asientan.
Estos factores, a juicio del tribunal, pueden ser relevantes a los fines de establecer las pertinentes medidas correctoras, pero no para eludir la exigencia de licencia de actividad y la ulterior de apertura. En el caso del que conoce la mencionada sentencia de 18 de febrero de 2000 se clasifica la obra a pesar de que la instalación tuviera en ese supuesto un carácter temporal -se trataba de una planta de hormigón que servía a unas obras de construcción-.
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La intervención del órgano de la Comunidad Autónoma (v.gr.
Comisión Provincial de Medio Ambiente)
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Conforme a reiterada doctrina jurisprudencial la ausencia del trámite de intervención de la Comisión Provincial de Medio Ambiente, que se considera preceptivo en virtud de los arts. 31 y ss. del RAMINP, conduce a que sea considerada nula la licencia otorgada. Esto es así tanto en el supuesto de nueva actividad como modificación de alguna existente que produzca variaciones sustanciales en el procedimiento inicial. Así lo entiende la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 4 de febrero de 1999, Ar. 277 (Ref.), ponente: José Antonio Méndez Barrera, en la que se considera modificación sustancial en la actividad de estación de servicio de gasolina la variación del número y ubicación de los tanques de gasolina, pues, a juicio del tribunal, es obvio que son elementos que pueden generar peligro.
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Asimismo el acto de clasificación que realiza la Comisión es un acto de trámite, no susceptible de impugnación independiente, como recuerda la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 10 de diciembre de 1998, Ar. 4802 (Ref.), José Antonio Méndez Barrera, que sigue en este punto lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 1996 (Ar. 5320).
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LA LICENCIA DE ACTIVIDAD Y LAS MEDIDAS CORRECTORAS
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Una vez concedida la licencia, que hace posible el desarrollo de una actividad en el tiempo, se establece una relación con la Administración, que, como afirman expresamente la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 17 de junio de 1998, Ar. 3668 (Ref.), ponente: Luis Angel Garrido Bengoetxea, y la sentencia del de Castilla-La Mancha de 9 de febrero de 1998 (sentencia núm. 62) (Ref.), ponente: Juan Alberto Prieto Jiménez, citando en este sentido jurisprudencia del Tribunal Supremo -sentencia de 19 de enero de 1996,Ar. 286-, «en cualquier momento puede acordar lo preciso para que la actividad se ajuste a las exigencias del interés público, a través de una continuada función de policía». En este sentido, los Tribunales Superiores de Justicia de Navarra, en sentencia de 14 de abril de 1997 (Ref.), y Cantabria, en sentencia de 12 de septiembre de 1997 (Ref.), ponente: César Tolosa Triviño, han declarado de manera similar que:
El control municipal sobre el funcionamiento de la actividad no se debe limitar al momento inicial de su ejercicio, sino que ha de ser permanente, como lo es la actividad autorizada, a fin de vigilar el cumplimiento de las condiciones de la licencia y procurar, a lo largo de la vigencia de la misma, la satisfacción del interés público confiado a la administración municipal, con evitación de las molestias, incomodidades y peligros que la actividad, en su ejercicio prolongado, pueda ocasionar a los ciudadanos, en especial a los vecinos, de lo que se deduce que la existencia de una previa licencia de apertura no impide el control y seguimiento del cumplimiento de los términos en que fue otorgada, ni impide a terceros efectuar denuncias sobre posibles desviaciones, que el Ayuntamiento debe constatar y, en su caso, adoptar las medidas correctoras necesarias
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Esto ha...
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