Licencia municipal para la ejecución de obras de modernización y consolidación de regadíos
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 86-99 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 7 de febrero de 2002 (ref.: A. G. Entes Públicos 4/03). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
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1. Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de noviembre de 1999 se autorizó la creación de la ´Sociedad Estatal de Infraestructuras Agrarias del Sur y Este, S. A.ª (´SEIASA del Sur y Este, S. A.ª), cuya constitución se efectuó en escritura pública otorgada el 30 de diciembre siguiente.
2. Con fecha 18 de octubre de 2000, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y ´SEIASA del Sur y Este, S. A.ª, suscribieron un Convenio de Colaboración por el que se establecen los criterios generales de actuación de la aludida sociedad estatal en relación con la promoción, contratación y explotación de obras de modernización y consolidación de regadíos contemplados en el Plan Nacional de Regadíos y declarados de interés general, figurando, en el citado Convenio, las correspondientes a la Comunidad de Regantes de Guadalcacín (Cádiz), concertándose, el 21 de diciembre de 2001, el oportuno Convenio de Colaboración entre ´SEIASA del Sur y Este, S. A.ª, y la referida Comunidad de Regantes para la promoción, construcción y explotación de las obras de modernización de regadíos de la repetida Comunidad de Regantes.
3. Convocado el oportuno concurso público por la aludida sociedad estatal para la redacción del proyecto y ejecución de las obras de la referida comunidad de Regantes, el Consejo de Administración de ´SEIASA del Sur Page 87 y Este, S. A.ª, acordó, el 29 de julio de 2002, adjudicarlas a ´X, S. A.ª, formalizándose el correspondiente contrato el 9 de agosto siguiente.
4. Concluida la redacción del proyecto por la empresa adjudicataria y pendiente de aprobación por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, se recaba el parecer de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre las siguientes cuestiones:
´a) Si tales obras de infraestructuras, consistentes en la mejora y modernización de regadíos existentes, se encuentran sujetas a licencia urbanística municipal.
b) De estimarse la sujeción a la previa licencia urbanística municipal, si "SEIASA del Sur y Este, S. A.", quedaría obligada a satisfacer la tasa por la tramitación de dicha licencia urbanística.
c) Si pueden considerarse las obras de modernización de regadíos a promover por "SEIASA del Sur y Este, S. A.", como incluidas en el supuesto contemplado en el artículo 170, apartados 1, 2 ó 3, de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, de aplicación directa conforme a lo dispuesto en la disposición transitoria primera de dicha Ley y, por lo tanto, quedarían exceptuadas de la sujeción a licencia urbanística, sin perjuicio de la remisión al Ayuntamiento de Jerez de la Frontera del Proyecto para la consulta y concertación del contenido del mismo, antes del inicio de la ejecución de las obras.ª
I. Conceptuada la licencia urbanística como un acto de control preventivo, de carácter no constitutivo, sino meramente declarativo, de un derecho preexistente del administrado ya atribuido por el ordenamiento urbanístico, que no transfiere facultades, sino que remueve límites, por lo que su otorgamiento es reglado, y que tiene por objeto controlar que el acto que se pretende realizar es conforme con la ordenación urbanística aplicable -control de licitud del acto por referencia a dicha ordenación urbanística-, según tiene declarado reiteradamente la jurisprudencia (SSTS de 24 de enero de 1972, 24 de marzo de 1975, 24 de enero de 1978, 17 de febrero de 1981 y 26 de mayo de 1989, entre otras muchas), la determinación de los actos sometidos a previa licencia (municipal) urbanística es objeto de la propia legislación urbanística.
Así, en el supuesto a que se refiere el presente informe y correspondiendo a la Comunidad Autónoma de Andalucía competencia exclusiva en materia de urbanismo (art. 13.8 del Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre), el artículo 169.1 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), dispone lo siguiente:
´Están sujetos a previa licencia urbanística municipal, sin perjuicio de las demás autorizaciones o informes que sean procedentes con arre- Page 88glo a esta Ley o a la legislación sectorial aplicable, los actos de construcción o edificación e instalación y de uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo y, en particular, los siguientes:
a) Las parcelaciones urbanísticas a que se refiere la sección sexta del capítulo II del Título II de la presente Ley, salvo que estén contenidas en proyectos de reparcelación aprobados o sean objeto de declaración de innecesariedad de la licencia.
b) Los movimientos de tierra, la extracción de áridos, la explotación de canteras y el depósito de materiales.
c) Las obras de vialidad y de infraestructuras, servicios y otros actos de urbanización, que deban realizarse al margen de proyectos de urbanización debidamente aprobados.
d) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.
e) La ocupación y la primera utilización de los edificios, establecimientos e instalaciones en general, así como la modificación de su uso.
f) Las talas en masas arbóreas y vegetación arbustiva, así como de árboles aislados, que sean objeto de protección por los instrumentos de planeamiento.
g) Cualesquiera otros actos que se determinen reglamentariamente o por el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística.ª
A la vista del precepto que acaba de transcribirse (y que ha de entenderse completado con las previsiones del art. 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, en virtud de lo establecido en la disposición transitoria novena de la propia LOUA) cabría entender, en principio, y sin perjuicio de lo que más adelante se indicará, que las obras de que se trata estarían sujetas a licencia urbanística, y ello en razón de una doble consideración:
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La regla general de la sumisión o sujeción a la previa licencia urbanística, que resulta de la prolija enumeración de los actos sometidos a la misma que efectúa el artículo 169.1 de la LOUA y el artículo 1 del aludido Reglamento de Disciplina Urbanística y de la propia amplitud con que dicho precepto legal define los actos sujetos a licencia (´actos de construcción o edificación e instalación y de uso del sueloª), determinación en la que quedarían comprendidas las obras de que aquí se trata, como lo viene a poner de manifiesto el epígrafe d) del apartado 1 del repetido precepto legal que alude a ´las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su usoª.
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La circunstancia de que sea indiferente a efectos de determinar si un acto de los relacionados en el artículo 169 de la LOUA está o no sujeto a licencia municipal, la clasificación urbanística del suelo en el que se pretende realizar la obra de que se trate (suelo urbano, suelo urbanizable y Page 89 suelo no urbanizable en las distintas categorías de cada uno de ellos, cfr. art. 44 de la LOUA), toda vez que el precepto legal primeramente citado no condiciona la exigencia de previa licencia urbanística a que los actos de construcción, edificación y uso del suelo se realicen en una determinada clase de suelo, lo que, por otra parte, resulta coherente con el propio concepto de licencia urbanística, puesto que si ésta tiene por objeto, según se ha dicho, controlar que los aludidos actos sean conformes con la ordenación urbanística, no puede desconocerse que aun en el suelo no urbanizable son posibles tales actos, como expresamente establece el artículo 50 de la LOUA que, en relación con dicha clase de suelo, señala como contenido del derecho de uso, disfrute y explotación ´la realización de los actos precisos para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal... conforme a su naturaleza y mediante el empleo de medios técnicos e instalaciones adecuados y ordinarios que no supongan ni tengan como consecuencia la transformación de dicho destino ni de las características de la explotaciónª.
Si, por las consideraciones precedentes, cabría entender, en principio, que las obras de que se trata están sujetas a previa y preceptiva licencia urbanística, debe examinarse si esta primera conclusión puede mantenerse a la vista de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo a propósito de la distinción entre los conceptos de ordenación urbanística en sentido estricto y ordenación del territorio, iniciada por la sentencia del Alto Tribunal de 3 de diciembre de 1982 (Ar. 7774), y con arreglo a la cual las actuaciones que por su naturaleza y alcance merecen ser incluidas en el concepto de ordenación del territorio no están sujetas a licencia urbanística ni siquiera al procedimiento al que se refería el artículo 180.2 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 4 de abril.
En la aludida sentencia, en la que se debatía la sujeción a licencia municipal de la obra de construcción de un dique en el superpuerto de Bilbao, se declara en el considerando 3.a lo siguiente:
´... por ello, cuando la sentencia apelada establece la conclusión de que es plenamente exigible la licencia municipal de obras, cualquiera que sea la importancia de la construcción proyectada, tal tesis, por errónea, es obligado rechazarla, ya que a tenor de la misma, cualquier actuación sobre el suelo o en el litoral -zonas...
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