Necesidad de la licencia municipal para la inscripción en los Registros de la Propiedad de las escrituras de división de terrenos urbanos
| Autor | Martín Marcos Jiménez |
| Cargo | Registrador de la Propiedad.Profesor de Derecho civil |
| Páginas | 1433-1471 |
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La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante, Ley del Suelo o L. S.) de 12 de mayo de 1956, actualmente en vigor, tiene por objeto, según su artículo primero, la ordenación urbanística del territorio nacional. Y para su cumplimiento establece determinadas limitaciones y deberes, que, como programa su exposición de motivos y confirma su artículo 70, definen el contenido normal de la propiedad.
No vamos a entrar en el estudio de la naturaleza de esas limitaciones y deberes, las diferencias entre aquéllas y éstos o la interpretación de lo que debe entenderse por ese «contenido normal de la propiedad». Tales cuestiones, tratadas con frecuencia por la doctrina en los últimos años, y especialmente por el profesor Diez Picazo, en conferencia pronunciadaPage 1472 en Valencia el 4 de mayo de 1971, escapan de la intención y amplitud de esta disertación, pudiendo ser cada una de ellas objeto de otras tantas conferencias.
Ahora sólo nos interesa resaltar que dentro de esas limitaciones, o mejor, delimitaciones, como las llama la doctrina moderna, quizá las más importantes son las que afectan a la facultad de disposición del propietario, a través especialmente de las normas que regulan la indivisibilidad de las parcelas, y de las que establecen la reglamentación de las parcelaciones y reparcelaciones urbanísticas.
En esta ponencia vamos a referirnos exclusivamente a las parcelaciones urbanísticas, y dentro de ellas, a un aspecto muy concreto, consistente en la necesidad de licencia municipal en las divisiones de terrenos urbanos para que puedan ser inscritas.
También pensábamos referir el tema al mismo punto en relación con las reparcelaciones urbanísticas, por presentar muchos aspectos comunes, pero hemos rechazado esta primera idea por las siguientes razones:
1) La amplitud del tema, pues esos aspectos comunes que realmente existen no evitarían el desarrollo de las diferencias, que pueden ser importantes.
2) La modificación esencial en el proyecto de reforma de la Ley del Suelo, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de diciembre último, opera en tal institución con carácter general.
3) En particular, la exclusión aparente que dicho proyecto de reforma, a través de su artículo 165, parece realizar en cuanto a la necesidad de licencia municipal para dichas reparcelaciones, pues aunque se mantiene su exigencia en el precepto específico del artículo 79, no se relaciona expresamente en el referido artículo 165.
4) Y, por último, por las discusiones que parte de la doctrina mantiene actualmente en orden a este punto, defendiéndose por algunos autores la improcedencia de la licencia en las reparcelaciones. Así, Corella Monedero, en su libro, publicado en 1972, titulado La reparcelación, su naturaleza jurídica y su práctica, nos dice que «la reparcelación nunca podrá ser objetivo de licencia..., porque no supone una actividad administrativa destinada a comprobar el ejercicio de un derecho, sino que implica una actividad administrativa que va a crear unos derechos y unas obligaciones..., y si no los va a crear ex novo, pues nacen del plan, sí va a modificar unos derechos preexistentes, y los va a modificar de una manera fundamental, incluso afectando al derecho de propiedad y a los derechos reales constituidos sobre las fincas a las que la reparcelación se refiere».Page 1473
Por todas estas razones referiremos el problema planteado exclusivamente a las parcelaciones.
La L. S. quiere que las parcelaciones se sujeten a la norma urbanística para evitar, sobre todo, las urbanizaciones clandestinas. Así se desprende de su exposición de motivos cuando ,dice:
Los actos de parcelación tienen relevante importancia en la acción urbanística y constituyen condición necesaria para la óptima utilización de los terrenos con fines urbanos. No cabe admitir que bajo el disfraz de actos particulares de parcelación se ejecuten urbanizaciones sin atenerse al procedimiento...
García de Enterría, en sus Apuntes de Derecho administrativo (según nota de Carceller Fernandez), ha puesto de relieve cómo el régimen de libertad que antes de la Ley del Suelo disfrutaba el propietario para utilizar y transformar como él estimase conveniente su finca, parcelándola con las magnitudes y en las condiciones libremente fijadas, ha tenido la grave consecuencia en los extrarradios de la transformación arbitraria del suelo rústico en urbano por la sola iniciativa de los propietarios, sin ninguna perspectiva general de beneficio de la ciudad o de cualquier interés general. La proliferación arbitraria de los suburbios en los alrededores de las grandes ciudades, las urbanizaciones privadas sin orden ni concierto en las zonas de influencia de aquéllas, que ha sido el panorama habitual de nuestro urbanismo con anterioridad a la Ley del Suelo, y aun después en buena parte, tienen un origen preciso: la anarquía en el régimen de las parcelaciones.
No menos expresivas son las palabras de nuestro compañero Fuentes Sanchiz, quien, en su trabajo, publicado en 1963, en la Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, titulado En torno al urbanismo. Política del suelo y Registro de la Propiedad, nos dice, en este sentido: «Una de las preocupaciones del legislador se halla constituida por la triste historia de las que llamaríamos urbanizaciones clandestinas: creación de barrios pseudourbanos en el ensanche de las poblaciones carentes de servicios, y que caían después como un alud sobre la ciudad, que había de hacer frente a un hecho consumado, generalmente trazado sin técnica y sin sentido común.»
Como hemos dicho, las parcelaciones han de sujetarse a normas, y la ley controla ese sometimiento mediante la licencia municipal. Los Nota-Page 1474rios y Registradores de la Propiedad estamos obligados, a través del artículo 79 de la Ley del Suelo, a exigir esa licencia para autorizar e inscribir, respectivamente, las escrituras de división de terrenos urbanos.
Dicho artículo 79, cuyo texto se mantiene íntegro en el proyecto de reforma, dice así, en su apartado tercero:
Los Notarios y Registradores de la Propiedad exigirán, para autorizar e inscribir, respectivamente, escrituras de división de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia, que los primeros deberán testimoniar en el documento.
Aunque la mayor parte de las consideraciones que vamos a hacer en esta conferencia pueden tener utilidad lo mismo desde el punto de vista notarial que desde el registral, nos referiremos concretamente a la exigencia de la licencia en orden a la inscripción de las escrituras de división en el Registro de la Propiedad, por ser especialmente dirigida esta exposición a los componentes del Seminario de Derecho Hipotecario de Valladolid-Salamanca.
De esta manera, el precepto referido queda así:
...Los Registradores de la Propiedad exigirán, para... inscribir... escrituras de división de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia...
Tenemos conocimiento de que en muchos Registros de la Propiedad no se aplica este precepto. En otros se aplica restrictivamente, dentro del marco inexcusable de los planes de ordenación.
Quizá la inaplicación se deba a una calificación razonada en el caso concreto. Quizá la razón esté en la falta de claridad en su contenido y alcance.
En esta ponencia nos proponemos estudiar el precepto, deteniéndonos exclusivamente en los puntos que pueden suscitar discusión y consiguiente obstáculo para su normal aplicación. Las conclusiones que al final brevemente propondremos no son más que otras tantas opiniones expuestas con el deseo de abrir o comenzar un diálogo fecundo.
Siguiendo el esquema o sumario, trataremos primero sobre el alcance general del artículo 79 de la L. S. en relación con la legislación de otros países. Después se analiza ligeramente la licencia municipal y particularidades de la misma en orden a su justificación. En el epígrafe C) se estudia el valor de las divisiones de terrenos, contraviniendo el ar-Page 1475tículo referido, para continuar con la calificación registral de tales actos de división. Como epílogo, se proponen unas sencillas conclusiones.
Siempre que nos refiramos al Derecho comparado, nos limitaremos a las siguientes legislaciones, citadas por orden alfabético:
Alemania: Ley Federal de Construcción de 23 de junio de 1960.
Bélgica: Ley Orgánica sobre la Ordenación Territorial y del Urbanismo de 29 de marzo de 1962.
Costa Rica: Ley de Planificación Urbana de 15 de noviembre de 1968.
Francia: Decreto de 31 de diciembre de 1958, relativo a las parcelaciones, que sustituye a las disposiciones del Código del Urbanismo y de la Vivienda, completado por el Decreto de 28 de julio de 1959 y por las Ordenanzas de 31 de diciembre de 1958.
Italia: Ley General Urbanística de 17 de agosto de 1942, reformada parcialmente por la llamada «Ley Puente» de 6 de agosto de 1967.
En este momento nos interesan exclusivamente los siguientes preceptos, que nos dan un concepto legal de la parcelación o división:
Alemania: El título II de la Ley de 1960 se refiere al «tráfico del suelo», y dentro del mismo, el artículo 19 regula «la autorización» o licencia. Su apartado 3 dice así:
Se entiende por división la declaración del...
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