Libertad de creencias y orden público en la Constitución Española: claves de interpretación
| Autor | José Ramón Polo Sabau |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Eclesiástico del Estado |
| Páginas | 95-114 |
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La cláusula limitadora que acompaña al reconocimiento de la libertad ideológica y religiosa en nuestra Constitución1, y especialmente, por lo que ahora más me interesa destacar, el particular concepto de orden público que constituye el objeto de dicha cláusula, deben ser ambos, merced al canon hermenéutico constitucionalmente instituido en el art.10.2, necesariamente interpretados a la luz de lo dispuesto en los textos internacionales ratificados por España en la materia en relación con los límites del derecho proclamado, de manera que el esclarecimiento del significado y alcance de lo dispuesto en esos textos internacionales constituye, propiamente, parte misma del proceso de interpretación y aplicación de nuestra norma constitucional.
Así pues, el estudio de lo establecido en dichos textos respecto del concepto de orden público como límite a la libertad de creencias reviste una especial importancia, no sólo desde la perspectiva de la protección internacional de los derechos humanos en el plano universal o de la construcción del llamado sistema europeo de derechos humanos sino, también, desde la óptica propia de nuestro ordenamiento constitucional, habida cuenta de que, por intermediación del mencionado canon hermenéutico, el contenido de los preceptos que en esos textos internacionales regulan la libertad de creencias se identifica con el contenido constitucionalmente declarado del art.16 de nuestra ley de leyes.
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A este propósito, me centraré en este trabajo en dos de los textos más relevantes y cuyo contenido permite arrojar una mayor luz sobre esta cuestión, como son el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de.1966.(PIDCP), de un lado, y el Convenio Europeo de Derechos Humanos.(CEDH), de otro.
En el ámbito que nos ocupa, tradicionalmente la doctrina jurídica suele establecer una distinción básica entre dos tipos de significado atribuible al concepto de orden público: de un lado y conforme al sentido de la expresión en el lenguaje común, se habla del denominado orden público material o externo, que respondería en esencia a la idea de un estado de paz y tranquilidad en las calles, ausente de disturbios, altercados o desórdenes que pudieran poner en riesgo la integridad de personas o bienes o el normal desenvolvimiento de la convivencia ciudadana; de otro, se ha aludido también a una noción de orden público en sentido formal, indudablemente más amplia que la anterior, que nos remite a lo que podría entenderse como un cierto orden general de la sociedad que se cifra en el respecto a sus instituciones, a los usos y costumbres y a los valores generalmente aceptados, y que en algún sentido opera como una auténtica cláusula de cierre del ordenamiento en materia de ejercicio de los derechos y libertades jurídicamente reconocidos.
El concepto de orden público material o externo, notablemente menos problemático, es en cualquier caso un concepto netamente jurídico; la vulneración del límite del orden público material, en el Estado constitucional, sólo se produce cuando se realizan conductas de algún modo perturbadoras de la paz y la tranquilidad ciudadanas pero que se encuentran tipificadas en la legislación vigente y constituyen delitos, faltas o, en su caso, infracciones administrativas. Ello implica, como se ha hecho notar, que, en el Estado de Derecho, el orden público material sólo puede ser concebido como un orden público normativizado o previamente legalizado, cuyo respeto se ha de medir, precisamente, por la ausencia de conductas que vulneren una particular disposición normativa2, de manera que, como igualmente se ha señalado, la.
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aplicación ad casum de la cláusula de orden público conlleva necesariamente un examen sobre la eventual infracción de las normas jurídicas y especial-mente de las normas penales3.
Son disposiciones de esta naturaleza, en las que se concreta el orden público material, por ejemplo, los arts.557 y sigs. del Código Penal que tipifican los delitos de desórdenes públicos, tanto como los arts.513 y.514 del mismo cuerpo normativo en los que se regulan los delitos cometidos con ocasión del ejercicio del derecho de reunión, pues no en vano se trata de un derecho fundamental cuya cláusula limitadora en el art.21.2 de la Constitución es unánimemente concebida, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como el paradigma de la noción del orden público material o externo.
Por su parte, el orden público formal apela a un concepto que, en teoría, puede a su vez ser entendido, en primer lugar, en un sentido metajurídico, como la expresión no necesariamente positivada del conjunto de concepciones éticas y valores morales predominantes en una sociedad y en una época determinadas; esta idea de orden público representaría, así, aquellos valores éticos y sociales que, aun no teniendo un reflejo específico en una norma jurídica determinada, se consideran indispensables para el normal desenvolvimiento de la convivencia ciudadana a la luz de las costumbres, tradiciones, valores y convicciones más arraigados en una concreta sociedad y característicos, por tanto, de su particular idiosincrasia colectiva.
Esta concepción metajurídica del orden público formal, trasunto de la defensa y preservación de una serie de fines, valores e intereses sociales de difusa definición y de muy difícil determinación apriorística.(la unidad espi-ritual, nacional, política y social de España, o la alteración de la paz pública y la convivencia social, por citar dos de los ejemplos que nos brinda la Ley de Orden Público de.1959, o el bien común de la Nación, al que se referían en este caso las leyes fundamentales del régimen), es la que estuvo vigente en nuestro más reciente Derecho histórico. Antonomasia de dicha concepción es la proclamación jurisprudencial de que.«el orden público nacional está integrado por aquellos principios jurídicos, públicos y privados, políticos,
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económicos, morales e incluso religiosos, que son absolutamente obligatorios para la conservación del orden social en un pueblo y en una época determinada».(STS de.5 de abril de.1966).
Ello dio lugar, durante el período franquista, a la existencia de una cláusula general limitadora en materia de policía administrativa que, en la práctica, permitió legitimar toda suerte de actuaciones de intervención y control gubernativos en el ámbito de las libertades individuales y, como se ha puesto de relieve, pudo ser interpretada y aplicada de manera sencillamente arbitraria y desproporcionada, propiciando un ejercicio autoritario y exorbitante de la potestad sancionadora tendente a salvaguardar el orden público así concebido4.
En segundo término, el orden público formal puede ser también conceptuado, desde una óptica radicalmente opuesta, en un sentido estrictamente jurídico alusivo, fundamentalmente, al conjunto de mandatos, prohibiciones y sanciones contempladas por la legislación vigente como normas de ius cogens, como disposiciones imperativas con las que de manera específica se imponen límites concretos y claramente tipificados al libre ejercicio de las libertades, entre las que ocupa una posición preeminente el conjunto de la legislación criminal.
Así concebido, el orden público formal se identificaría, básicamente, con el mismo orden jurídico-positivo o, tal vez más propiamente, con una parte del mismo como es aquella en la que nuclearmente se condensan los valores básicos del sistema jurídico, en nuestro caso, por tanto, aquellos valores y principios basales que conforman el sustrato axiológico del Estado constitucional y, especialmente, los que dan forma jurídica al sistema de derechos fundamentales y libertades públicas.
De ahí que, actualmente, este concepto de orden público en sentido formal se haga a menudo coincidir con la idea del llamado orden público de los derechos fundamentales.-se ha hablado también, desde una similar perspectiva, del orden público constitucional-, y lo cierto es que, en efecto, las disposiciones sancionadoras que imponen límites al libre desenvolvimiento de la conducta individual sólo encuentran un fundamento legítimo, en el.
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marco del ordenamiento constitucional, en la tutela de los derechos y libertades de los demás y en la preservación de los restantes principios y valores constitucionales.
A este respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que el concepto de orden público ha adquirido una nueva dimensión a raíz de la entrada en vigor de la Constitución de.1978, centrándose ahora, primordialmente, en el respeto inexcusable a los derechos fundamentales y libertades públicas constitucionalmente reconocidos.(cfr. STC.43/1986, FJ.4º), y por esta misma razón el juez de la Constitución ha proclamado que el respeto a los derechos fundamentales constituye un componente esencial del orden público.(cfr. STC.19/1985, FJ.1º).
La libertad ideológica y religiosa se garantiza en el art.16 de la Constitución sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley.
Al igual que acontece en el caso de los restantes preceptos iusfundamentales enunciativos de un derecho fundamental, el mandato hermenéutico contenido en el art.10.2 de la Constitución nos obliga a interpretar y aplicar el derecho proclamado en el art.16 conforme al sentido...
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