La libertad de acceso a la información en materia de Medio Ambiente en España: La Ley 38/1995 y su reforma

INTRODUCCIÓN.

Con justicia puede calificarse como novedosa en nuestro Derecho la preocupación de los poderes públicos por aumentar la transparencia administrativa, concepto más amplio en el que hay que situar la libertad de acceso a la documentación administrativa. La novedad reside en que apenas se inicia con la promulgación de la Constitución Española en 1978, con más de un siglo de retraso respecto a los Estados europeos más avanzados en la materia(1).

La transparencia administrativa, como principio general del Derecho, es susceptible de ser conectada con diversas ideas. De un lado, existe acuerdo en señalar que un mayor conocimiento de los ciudadanos redunda en la eficacia de la actuación administrativa. Efectivamente, cuando los intersticios de la actividad de las Administraciones quedan a la luz, se clarifican las responsabilidades ante la opinión pública, incidiendo en un mayor celo en el cumplimiento de las funciones por parte de los individuos expuestos al juicio crítico de la ciudadanía.

La transparencia administrativa es, a su vez, un presupuesto para que se dé la participación de la sociedad en los asuntos públicos, participación que cuenta con significativos respaldos en los artículos 9.2 y 23.1 de la Constitución.

Se ha puesto también el acento en que, de manera mediata, con una política de transparencia, se quiere reforzar la legitimidad democrática de las Administraciones, de las que algunas son fuertemente deficitarias(2), y la aceptación por la ciudadanía de sus políticas y actuaciones.

Es, por tanto, en el marco más amplio de la transparencia administrativa donde se inserta la libertad de acceso a la documentación administrativa. SÁNCHEZ MORÓN ha distinguido dos modalidades en el ejercicio de esta libertad, en función de que se lleve a cabo a través del cauce de la participación en un procedimiento en curso o no. En el primer supuesto, el acceso se puede hacer efectivo a través del trámite de información pública, previsto para concretos procedimientos y, con carácter general, en el artículo 86.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAP-PAC). Al margen de este trámite, el acceso a la informacuión administrativa generada en un procedimiento en curso queda restringida a los que ostenten la consideración de interesados, a los que el artículo 35 .1. a) de la LRJAP-PAC les reconoce el derecho a conocer en cualquier momento el estado de tramitación y a obtener copias de los documentos que se produzcan.

Pero es a la libertad de acceso al margen de la participación formalizada en un procedimiento a la que se refiere el artículo 105.b) de la Constitución Española. En su virtud la ley regulará el acceso a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la investigación de los delitos y a la intimidad de las personas. El legislador cumplió con el mandato constitucional con catorce años de retraso, a través de la regulación del artículo 37 LRJAP-PAC.

Estos datos de Derecho positivo permiten sostener a la generalidad de la doctrina, que nos hallamos ante un auténtico derecho subjetivo público, en cuanto se reconoce un poder o facultad a sus titulares, los ciudadanos, ejercitable ante las instancias administrativas, que goza de tutela judicial.

La relevancia de este derecho se multiplica cuando nos trasladamos al sector concreto de la documentación administrativa en materia de medio ambiente. La tutela ambiental, por la amplitud de los elementos sobre los que recae y la multiplicidad de actividades que pueden incidir negativamente en ellos, se caracteriza por sus dimensiones inabarcables, incluso para los poderes públicos. De ahí que la participación y la colaboración ciudadana se conviertan en un presupuesto que garantice el éxito de las actuaciones públicas. Y ya hemos visto que no es posible participación y colaboración efectiva sin acceso a la información.

La trascendencia de la publicidad de la información en los asuntos ambientales ha sido destacada en los foros internacionales repetidamente(3). En el seno de la Comunidad Europea las primeras preocupaciones se remontan a 1985(4), pero no se concretarán de manera efectiva hasta el IV Programa de Acción Medioambiental de la Comunidad, en el que el Consejo expresaba la necesidad de considerar prioritarios los trabajos dirigidos a mejorar el acceso a la información ambiental(5).

Todo este movimiento desembocó en la adopción de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990(6). De cómo se abordó su transposición al Derecho español trataremos a continuación.

LA TRANSPOSICIÓN EN ESPAÑA DE LA DIRECTIVA 90/313, DE 7 DE JUNIO.

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante TJCE) ha declarado en reiteradas ocasiones que la adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente que se traduzca en una norma expresamente dictada al efecto, en la que se reproduzca textualmente el contenido de la directiva. Bastará que, en el contexto jurídico general, se garantice efectivamente la plena aplicación de la norma comunitaria para que, si la directiva tiene como fin crear derechos a favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales(7).

El contexto jurídico español venía representado por el artículo 37 de la LRJAP-PAC y, basándose en él, España fundaría ante la Comisión la no necesidad de transponer en una norma específica la Directiva. Este argumento carecía de justificación, como se desprende de una somera comparación de ambas normas. Sin entrar en detalles, que serán abordados en los apartados subsiguientes del trabajo, existían discrepancias insalvables en lo tocante a la titularidad del derecho de acceso y a los requisitos formales que debían reunir las informaciones para poder ser suministradas, extraordinariamente rígidos yobstaculizadores, por oposición al régimen flexible y propiciador del acceso concebido en la Directiva.

De ahí que en 1994 la Comisión iniciara contra España un procedimiento por infracción del Derecho comunitario ex artículo 169 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en adelante, TCE). Esto determinaría la promulgación de la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, de acceso a la información en materia de medio ambiente (objeto de reciente modificación por el artículo 81 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social). Que la ley fuera el instrumento elegido para incorporar a nuestro Derecho el contenido de la Directiva derivaba de la reserva de Ley consagrada en el artículo 105.b) de la Constitución. Con ella, además, el Estado hacía uso de la competencia exclusiva consagrada en el artículo 149.1. 23ª para dictar la legislación básica de protección del medio ambiente.

RÉGIMEN DE LA LEY 38/1995, DE 12 DE DICIEMBRE.

1. SUJETOS.

   1. Sujeto activo.

      Como se reconoce en la propia Exposición de Motivos de la Ley, una de las razones que impedía considerar garantizado en nuestro Derecho el régimen de acceso a la información medioambiental en los términos diseñados por la Directiva 90/313 era la restringida configuración por la Ley 30/1992 del titular del derecho de acceso a archivos y registros. Esta norma, siguiendo en este punto la redacción del artículo 105.b) CE, se refiere exclusivamente a los ciudadanos, lo que obliga a interpretar que sólo considera beneficiarios a los nacionales españoles.

      La Ley 38/1995 reconoce el derecho de acceso a la información medioambiental a todas las personas físicas y jurídicas nacionales o domiciliadas en alguno de los Estados que integran el Espacio Económico Europeo y a aquéllas que, no comprendidas en este supuesto, sean nacionales de Estados que a su vez reconozcan ese derecho a los ciudadanos españoles (art.1).

      Ciertamente la ley amplía la concepción del sujeto activo respecto a la Ley 30/1992 pero no cumple con lo dispuesto en la Directiva: nada se menciona en el artículo 3.1 de la norma comunitaria sobre una restricción de la titularidad en razón de la nacionalidad o del domicilio, ni se establece el criterio de reciprocidad como determinante de la permisibilidad del acceso a los ciudadanos ajenos al Espacio Económico Europeo(8).

      Resulta difícil entender la causa que haya llevado al legislador español a operar esta restricción, siendo precisamente ésta una de las cuestiones sobre la que la Directiva se pronuncia más paladinamente. Difícilmente casan criterios ligados al Derecho internacional más arcaico en la definición de la titularidad del derecho de acceso a la información medioambiental, pieza clave e incluso presupuesto de la tutela del derecho "sustantivo" a un medio ambiente adecuado. Se predica de este último su inclusión en la órbita de los derechos de la tercera generación, aquéllos de los que es titular el conjunto de la humanidad porque precisamente requiere del concurso de todos los seres humanos para su efectividad, ¿cómo justificar entonces que determinados sujetos, excluidos en razón de su nacionalidad o de su domicilio, no puedan tener conocimiento de la información ambiental en manos de las administraciones españolas?(9).

      Los términos en que se expresa la Directiva han llevado a gran parte de los autores que han tratado la cuestión a sostener el efecto directo en nuestro Derecho de su artículo 3.1.(10). La doctrina del efecto directo de las directivas ha sido elaborada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas como una consecuencia necesaria de lo dispuesto en el apartado 3º del artículo 249 TCE (antiguo art.189), es decir, del carácter vinculante para el Estado de las directivas en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando libres la elección de la forma y los medios a las autoridades nacionales. Para evitar que la eficacia de estos instrumentos normativos quede en agua de borrajas como consecuencia de una falta de transposición o una transposición incorrecta al Derecho nacional, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante, TJCE) ha afirmado la posibilidad de invocar ante las autoridades nacionales los preceptos de las directivas siempre que se cumplan dos requisitos. El primer requisito, que podríamos denominar "material", exige que el contenido de la disposición sea preciso e incondicional, es decir, que formule una obligación concreta para el Estado y no deje margen de apreciación discrecional a las autoridades públicas(11). El segundo requisito, de orden temporal, impone que se haya cumplido el plazo para la transposición al Derecho interno sin que ésta se haya producido o lo haya sido de manera incorrecta. Dándose estas condiciones los particulares podrán hacer valer ante las autoridades los derechos que se deriven para ellos de las directivas(12).

      A la luz de lo expuesto resulta indiscutible el efecto directo del artículo 3.1 de la Directiva 90/313 en España. Como señalan GARCÍA URETA y ARROSPIDE ERKOREKA, con apoyo en la doctrina sentada por el TJCE en la sentencia Frankovich, que la Directiva diga, de manera más o menos vaga, que "los Estados miembros harán lo necesario ..." no puede justificar las limitaciones en la titularidad del derecho, puesto que la facultad de los Estados de elegir entre una multiplicidad de medios para obtener el resultado prescrito, no excluye que los particulares puedan alegar ante los órganos jurisdiccionales los derechos que con suficiente precisión se deriven de la Directiva(13).

      Pero la doctrina del efecto directo no sólo obliga al poder judicial a aplicar preferentemente la norma comunitaria sobre la nacional. Las Administraciones Públicas, segúnel TJCE, también se hayan vinculadas por él, debiendo inaplicar la norma nacional transpositora cuando se oponga al Derecho comunitario.En este punto la sentencia Fratelli Constanzo(14) ha venido a suponer, en palabras de MORENO MOLINA "un hito en el proceso de configuración jurisprudencial de la doctrina general de la posición específica de la Administración Pública en relación con el Derecho comunitario", equiparando la posición de ésta a la del Juez nacional, tradicional garante de su aplicación en los Estados(15). De tal suerte que las Administraciones públicas también deberán acceder a la petición de un ciudadano no nacional o no domiciliado en el Espacio Económico Europeo, sin necesidad de que en su país de origen se reconozca idéntico derecho a los españoles, inaplicando el artículo 1 de la Ley 38/1995.

      En lo que no ha alterado la Ley 38/1995 el tenor de la Directiva es en hacer titular del derecho junto a las personas físicas, a las jurídicas. En materia de medio ambiente tiene una trascendental importancia, ya que son personas jurídicas las que de manera más incisiva desarrollan labores de protección ambiental y las que posiblemente se encuentren en mejor posición, por capacitación técnica y material, para actuar en función de los datos obtenidos. No parece que bajo esta expresión tengan a su vez cabida otras Administraciones públicas distintas a las detentadoras de la información, pues cuentan con medios más eficaces para acceder a aquélla. Así, en el marco de los deberes de colaboración que impone el principio de lealtad institucional, deberán facilitarse entre ellas la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus competencias (art. 4.1c) LRJAP-PAC)(16).

      Es importante destacar que expresamente se proclama que para el ejercicio del derecho de acceso a la información medioambiental no será necesario acreditar un interés determinado. En cierto modo, en la medida en que todos somos titulares del derecho a un medio ambiente adecuado y el acceso a la información constituye una pieza clave para su tutela, se puede entender que ya se daría un interés suficiente para la obtención de datos. En cualquier caso, la Directiva no ha querido condicionar el acceso a la información a un determinado uso de la misma, simplemente garantiza el derecho, cualquiera que sean las motivaciones del solicitante.

      Por último, hay que resaltar como el legislador nacional se ha preocupado de garantizar expresamente la confidencialidad de la identidad de las personas que se dirijan a las Administraciones en demanda de información.

   2. Sujeto pasivo.

      La Directiva 90/313, artículo 2.b), define como autoridades públicas "cualquier administración pública a nivel nacional, regional o local, que tenga responsabilidades y posea información relativa al medio ambiente, con excepción de los organismos que actúen en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos".

      El legislador nacional ha traducido este mandato en una remisión en bloque al artículo 2 de la LRJAP-PAC. Con ella se cumple la exigencia comunitaria en lo que respecta a las administraciones territoriales, dado que todas ellas en España tienen atribuidas competencias en materia de medio ambiente. En cualquier caso, como ha señalado GARCÍA URETA, la determinación del sujeto pasivo no puede quedar al albur de una atribución explícita de responsabilidades ambientales ex lege, sino en función del amplio concepto de "información" que proporciona la Directiva. De este modo quedan obligadas por la Directiva todas las Administraciones públicas que desempeñen tareas susceptibles de generar información objeto del derecho de acceso(17).

      También son Administración pública según el artículo 2.2 LRJAP-PAC, y por tanto sujetos pasivos de la Ley 38/1995, todas las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas. Igualmente, en la medida en que se encuentren en su poder informaciones que reúnan las características definidas por la Ley, están obligadas a suministrarla. Dentro de este concepto tienen cabida las "administraciones independientes", algunas de las cuales gestionan áreas de enorme trascendencia ecológica, v.g. el Consejo de Seguridad Nuclear o la Comisión Nacional de Energía.

      La Directiva 90/313 completa en su artículo 6 la definición de los sujetos obligados, al exigir que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para asegurar que la información relativa al medio ambiente en poder de organismos con responsabilidades públicas en materia de medio ambiente y bajo el control de la autoridades públicas también pueda quedar a disposición de los particulares. En este supuesto se concede a los Estados la posibilidad de optar bien por un régimen de acceso directo, bien por la intermediación de alguna de las que en la Directiva se definen como autoridades públicas.

      Parece que al amparo de este precepto, el artículo 2.2 de la Ley 38/1995 obliga a los contratistas que gestionen servicios públicos relacionados con el medio ambiente a facilitar la información que posean a la Administración pública titular del servicio, para que ésta pueda satisfacer los requerimientos de los ciudadanos(18).

      Un supuesto que llamativamente carece de acomodo en la letra del artículo 2.2 de la Ley 38/1995 es el de aquellas empresas públicas, que bajo formas jurídico- privadas, desarrollan tareas medioambientales o de incidencia ecológica(19). En los términos en que se expresa el artículo 6 de la Directiva no cabe dudar de su inclusión en el mismo, con lo que habrá que concluir, por las mismas razones ya expuestas en el epígrafe anterior, su eficacia directa por haber sido incorrectamente transpuesto por la ley española(20). A la norma comunitaria le resulta indiferente el dato del tipo de personalidad jurídica, siempre que se den los requisitos de "responsabilidad" y "control por una Administración pública". Señala precisamente KRÄMER que la idea subyacente que debe regir la interpretación del artículo 6 de la Directiva no es otra que evitar que el derecho de acceso a la información quede afectado por una delegación de responsabilidades de la autoridad pública hacia otras instancias(21).

      Es más, en ausencia de la previsión del artículo 6, y a la luz de la jurisprudencia comunitaria, sería posible considerar a las empresas públicas incluidas dentro del mismo concepto de "autoridades públicas" del artículo 2.b) de la Directiva e invocar directamente ante ellas el efecto directo, pues, como afirmara el TJCE, en el asunto Foster:

      "... entre las entidades a las que se pueden oponer las disposiciones de una directiva que puedan tener efectos directos, figura, en cualquier caso, un organismo al que, cualquiera que sea su forma jurídica, le ha sido encomendado, en virtud de un acto de la autoridad pública, el cumplimiento bajo el control de ésta última de un servicio de interés público y que dispone a tal efecto de las facultades exorbitantes en comparación con las normas aplicables en las relaciones entre particulares."(22)

      El artículo 6 de la Directiva permite también plantearse si tienen cabida en él toda esa pléyade de entidades, que la Ley de Industria de 1992 califica como "colaboradoras" de las Administraciones Públicas, en el campo de la seguridad industrial (organismos, de control, entidades de acreditación) y de la calidad industrial (organismos de normalización, entidades de certificación, laboratorios de ensayo, entidades auditoras y de inspección, laboratorios de calibración industrial). A ellas se han venido a sumar en el sector de la gestión y calidad ambiental los verificadores ambientales y los auditores, por obra del Reglamento CEE 1836/93, de 29 de junio, sobre ecoauditorías, y del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial.

      La aplicación a estos organismos de la Directiva estará en función de que se entienda que tienen "responsabilidades públicas en materia de medio ambiente" y se hallan "bajo el control de las autoridades públicas". Para responder a esta cuestión seguiremos la clarificadora exposición de ESTEVE PARDO(23) al definir la naturaleza de las funciones desempeñadas por estos organismos, que a su vez está en función de la naturaleza de las normas que aplican.

      Así, en el ámbito de la seguridad industrial, área que sin duda genera información cubierta por la Directiva, no hay duda que los organismos de control desarrollan tareas típicamente públicas puesto que las normas que rigen el sector son de carácter vinculante y su actividad característica es el control del cumplimiento de la legalidad vigente en materia de seguridad. Idéntica afirmación puede sostenerse respecto a las entidades de acreditación, dedicadas a verificar en el ámbito estatal el cumplimiento de las condiciones y requisitos técnicos exigidos para el funcionamiento de los organismos de control. También considera el autor que ejercen funciones públicas los verificadores ambientales, pues a ellos les corresponde la validación de las ecoauditorías y el control del cumplimiento por estas empresas de las determinaciones legales en la materia. No obsta al ejercicio de funciones públicas su condición de sujetos privados. En cambio, en el escalón del estricto control de la calidad industrial y medioambiental (auditores ambientales, entidades de certificación,...), en la medida en que se rigen por normas técnicas no vinculantes y se desarrollan tareas de control técnico de carácter voluntario, no es posible predicar de ellas que ostenten responsabilidades públicas.

      Tampoco es posible cuestionar el dato del control ejercido por las Administraciones sobre aquéllos organismos de los que hemos afirmado que realizan funciones públicas. Estas tareas han sido tradicionalmente desempeñadas por la Administración y en ellas están en juego intereses públicos de gran calado, de ahí que el sistema se articule de manera que las "entidades de acreditación", habilitadas a su vez por el Consejo Nacional de la Seguridad Industrial adscrito al Ministerio de Industria, acrediten (valga la redundancia) y controlen la actividad de los sujetos y organismos situados en el nivel inferior (organismos de control y verificadores ambientales). De esta forma, las entidades de acreditación constituyen el eslabón que encadena organismos de control y verificadores ambientales a la Administración Pública(24).

      Quizás sería excesivo afirmar que es posible oponer ante estos entes el efecto directo para recabar de ellas de manera inmediata el suministro de la información. Esto sería tanto como otorgarles la consideración de Estado, a pesar de que algunos de ellos cumplen los requisitos de la sentencia Foster (encomienda de servicios públicos -en un sentido amplio de la palabra- por un acto de la autoridad pública y ejercicio de facultades exorbitantes)(25). Pero no reúnen la nota de vinculación o dependencia financiera, vía participación de las Administraciones públicas en su capital, lo que podríamos denominar "control financiero", presente en las entidades con personalidad jurídica de Derecho Privado a las que el TJCE ha extendido en su jurisprudencia la noción de Estado(26). No obstante, esta afirmación no impide que podamos entender que las entidades colaboradoras en materia de seguridad industrial y los verificadores ambientales sean "controlados" por la Administración a los efectos de quedar dentro del ámbito de la Directiva 90/313. Con ayuda de un criterio finalista, de acuerdo con el objetivo perseguido por la regulación comunitaria, que no es otro que facilitar la información que se obtiene en materia de medio ambiente en el ejercicio de actividades de tutela o de incidencia medioambiental, puede interpretarse que el artículo 6 parece referirse a un control vía establecimiento de las pautas de actuación de estos organismos (de ahí que podamos encajar en él a los contratistas del artículo 2.2 de la Ley 38/1995) más bien que a un control financiero.

      Podemos concluir que, si bien, no se podrá oponer a las entidades que venimos tratando el efecto directo de la Directiva 90/313, ello no significa que los datos que éstas posean queden excluidos del derecho de acceso a la información medioambiental. Sí podrá, en cambio, hacerse valer el efecto directo del artículo 6, en cuanto a la "disponibilidad" de esta información, ante el Estado, para que éste la reclame de estos organismos y la ponga en manos de los particulares que lo soliciten.

      También encuentran acomodo en el artículo 6 de la Directiva las Corporaciones de Derecho Público en la medida en que ejerzan responsabilidades públicas relacionadas con el ambiente(27), pero sin que, como en el supuesto anterior, fuera posible conceptuarlas como Estado al que oponer el efecto directo.

      Para cerrar este capítulo es necesario recordar que ni la Ley 38/1995 ni la Directiva son de aplicación a las instituciones comunitarias, pese a que la cuestión se llegara a plantear en el proceso de elaboración de la Directiva y fuera sostenido por algún autor(28). El problema del acceso a los documentos del Consejo y de la Comisión ha sido resuelto por las decisiones 93/731, de 20 de diciembre, y 94/40, de 8 de febrero, respectivamente, que constituyen el desarrollo del "código de conducta" de ambas instituciones en la materia(29). En el concreto sector del medio ambiente se creó en virtud del Reglamento CEE 1210/90 del Consejo, de 7 de mayo, la Agencia Europea de Medio Ambiente, siendo su misión principal la recogida, sistematización y análisis de datos con el fin de elaborar informes que guíen las actuaciones de la Comunidad y de los Estados miembros en el sector(30). También se encarga de producir los informes sobre el estado del medio ambiente en Europa y de su divulgación. El acceso del público a los datos en posesión de la Agencia se preveía en el artículo 6 del Reglamento y ha sido objeto de desarrollo en una decisión de 21 de marzo de 1997(31), si bien se limita a los documentos que ya hayan sido objeto de publicación (art.I).

2. OBJETO DEL DERECHO.

   En la definición que del objeto del derecho realiza el artículo 2.1 de la Ley 38/1995 pueden desglosarse dos ideas: una de orden material, relativa a qué contenidos se extiende la información ambiental, y otra, de carácter formal, relativa a la forma de expresión y al soporte material en que pueden encontrarse los datos.

   La información, en primer término, será toda la disponible por las Administraciones públicas, referida al estado de las aguas, el aire, el suelo y las tierras, la fauna, la flora y los espacios naturales, incluidas sus interacciones recíprocas (inciso este último que no se contenía en la Directiva). Se ha puesto de manifiesto que la Ley, en consonancia con la norma comunitaria, opta por un concepto intermedio de medio ambiente, a medio camino entre las concepciones más estrictas y las más extensas vigentes en la doctrina(32).

   En segundo término puede ejercerse el derecho de acceso sobre la información referida a las actividades y medidas que hayan afectado o puedan afectar al estado de los elementos antes enumerados. La ley no acoge la referencia que la Directiva efectuaba a las actividades ruidosas, si bien, tiene perfecta cabida en el concepto de afectación. Por último se citan también los planes o programas de gestión del medio ambiente y las actuaciones o medidas de protección ambiental.

   La ley, de manera genérica, permite acceder a la información, cualquiera que sea la forma de expresión y el soporte material en que se halle. Esto no ha impedido a los autores considerar que el documento, aunque la Ley, no lo aluda, constituye el presupuesto para el ejercicio del derecho de acceso a la información(33), siempre que se parta de un concepto amplio de documento.

   Desde un punto de vista formal, la regulación es necesariamente más expansiva que la establecida en la Ley 30/1992, puesto que, como implícitamente se reconoce en la Exposición de Motivos de la Ley 38/1995, el régimen previsto en el artículo 37 LRJAP-PAC no cumplía con las exigencias de la Directiva 90/313. Y es que aquella norma rodeó de restricciones el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos previsto en el artículo 105.b) CE. Además de la limitación, transplantada desde la letra del texto constitucional, de que el documento se hallase depositado en un "archivo" o "registro", se condicionaba el acceso a que los documentos formaran parte de un expediente y correspondiera a un procedimiento terminado a la fecha de la solicitud.

   El único requisito de orden formal que se fija en la norma medioambiental es que no podrá referirse la solicitud a documentos o datos inconclusos (art.3.3). A los efectos de aplicación de la ley, es imprescindible, por tanto, distinguir entre las nociones de "documentos conclusos" y "procedimientos conclusos". De tal manera que, en la medida en que sea posible desglosar actuaciones en el marco de un procedimiento en curso, que a su vez tengan reflejo en documentos ya perfectos, no existen impedimentos de orden formal que obstaculicen la pretensión de acceso del público(34). No parece que esta distinción quedara clara para el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el cual denegó, de manera errónea a nuestro entender, en sentencia de 9 de junio de 1999 (RJCA 1357) el acceso a unas actas de inspección de una central nuclear por considerar que constituían datos o documentos inconclusos(35).

3. MOTIVOS QUE PERMITEN DENEGAR EL ACCESO A LA INFORMACIÓN MEDIOAMBIENTAL.

   1. Consideraciones preliminares.

      En el mismo Considerando 7º de la Directiva 90/313 se precisa que sólo podrá estar justificado el rechazo de una petición "en determinados casos específicos y claramente definidos". Esta afirmación y la importancia del derecho que se reconoce para una eficaz defensa del medio ambiente, permiten sostener unánimemente a la doctrina que los motivos de denegación del derecho de acceso que la Directiva enumera no pueden ser objeto de ampliación por los Estados miembros. En sus manos sólo queda la posibilidad de restringir la lista, como una medida de protección adicional, al amparo del artículo 176 TCE (antiguo 130 T).

      El legislador español no ha seguido precisamente esta opción. En cualquier caso, es importante resaltar que el artículo 3 de la Ley 38/1995 carece de carácter básico, lo que permite afirmar que las Comunidades Autónomas, serán libres para incorporarlos o no a su regulación, siempre que no estén en juego otros límites de carácter constitucional a los que los poderes normativos autonómicos no pueden ser indiferentes(36).

      Sean cuales sean los concretos motivos que el legislador estatal o autonómico estatuya, su naturaleza excepcionadora de un derecho impone un criterio estricto de interpretación. Es más, como acertadamente ha destacado CERRILLO MARTÍNEZ, el artículo 3.1 de la Ley dice que las administraciones públicas "podrán denegar" la información. Esto significa que, mediando alguno de los motivos previstos en la norma, la denegación de la petición no tiene por qué producirse de manera automática, sino que la autoridad tendría una cierta discrecionalidad para decidir, discrecionalidad que, según el autor citado, se vería reducida por el principio de transparencia administrativa como principio general del Derecho(37).

      Se cierra esta introducción aludiendo a la obligación impuesta a las Administraciones públicas de acceder parcialmente a la petición y suministrar en la medida de lo posible aquella información que pudiera separarse de los asuntos respecto de los que sí estuviera vedado el acceso.

      Para una exposición sistemática de las razones que justifican la denegación de la información adoptaremos la usual distinción entre límites por razones de interés público y límites por razones de interés privado.

   2. Límites para la protección de intereses públicos.

      El apartado a) del artículo 3.1 de la Ley 38/1995 permite denegar la información existente sobre las actuaciones del Gobierno del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en el ejercicio de sus competencias no sometidas al Derecho administrativo. Es un motivo éste, que, importado del 37.5 a) de la Ley 30/1992, carece de reflejo expreso en la Directiva. Se le ha querido encontrar un posible asiento en el concepto de "confidencialidad de las deliberaciones de las autoridades públicas" (art. 3.2, primer inciso)(38). Pero no deja de parecer un anclaje un tanto forzado, porque una cosa es que queden fuera los debates previos a la adopción de la resolución, esté regida o no por el Derecho administrativo, y otra muy distinta es excluir aquellos documentos en los que las decisiones se plasman.

      El legislador ha dado entrada en este precepto a la polémica categoría de los "actos políticos" o de Gobierno, que la antigua Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 1956 inmunizaba respecto a todo tipo de controles. SÁNCHEZ MORÓN considera perfectamente compatible con la letra de la Directiva este motivo de rechazo, por cuanto en la norma comunitaria se garantiza el acceso a "documentos administrativos", sin que puedan tener tal consideración aquéllos en los que se plasma el ejercicio de funciones no regidas por el ordenamiento administrativo(39).

      Ahora bien, si atendemos al ámbito al que tradicionalmente se han circunscrito los actos políticos(40), podrían resultar redundantes los motivos acogidos en la letra d) del artículo 3.1 de la Ley. En su virtud no podrá facilitarse información que afecte a la defensa nacional, a la seguridad del Estado o a las relaciones internacionales. Si estas materias constituyen las clásicas en las que se ha admitido la existencia de actos de Gobierno, ¿qué otras actuaciones cabe imaginar no sujetas al Derecho Administrativo?. Lo llamativo del precepto reside, además, en reconocer implícitamente la existencia de este tipo de actos en las Corporaciones Locales, como acertadamente han señalado GARCÍA URETA y ARROSPIDE ERKOREKA(41). Si con el precepto el legislador ha pretendido referirse a materias distintas de las tradicionales de los actos políticos (a las que sí da cobertura para su exclusión la Directiva) no habrá más remedio que concluir que la letra a) del artículo 3.1 se excede en la transposición.

      Centrándonos particularmente en la letra d) del artículo 3.1 de la Ley, se observa como el legislador en cierto modo ha ampliado el sentido de la Directiva al referirse de manera genérica a los expedientes que afecten a la defensa nacional y a las relaciones internacionales, sin limitarlos a la "confidencialidad" de los datos. CERRILLO MARTÍNEZ propone una interpretación armónica de la norma española con la europea y para ello considera exclusivamente de acceso prohibido, por "confidenciales", aquellas informaciones que, conforme a la Ley de Secretos Oficiales de 5 de abril de 1968, estén clasificadas(42).

      De otro orden, pero también fundada en razones de interés público, es la causa de denegación contenida en la letra b) del artículo 3.1 de la Ley 38/1995, por la que se excepcionan los expedientes tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando. La disposición se justifica por sí misma sin necesidad de mayor comentario. En su apreciación no incide exclusivamente el interés público en la eficacia de la actuación administrativa, sino que es necesario igualmente conectarla con el derecho a la presunción de inocencia, en tanto que aún no se haya producido una sentencia firme, y, en todo caso, con el derecho al honor y a la intimidad de los investigados.

      La letra e) del artículo 3.1 ha sido objeto de nueva redacción por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, que se ha limitado a darle una formulación más clara. En su virtud se permite denegar el acceso a los expedientes cuyo contenido se refiera a algún procedimiento judicial o administrativo sancionador, tanto a los ya tramitados como a los que estén en tramitación en el momento de la solicitud, incluyéndose también las diligencias o actuaciones previas o de carácter preliminar que se encontraren en curso. SÁNCHEZ MORÓN ha puesto de manifiesto una nueva extralimitación en la transposición, al vedar la Ley 38/1995 al conocimiento público todos los expedientes sancionadores, estén o no concluidos. En cambio, la Directiva sólo excluye, sin límite temporal, alguno los asuntos que se encuentren sub iudice, mientras reduce el secreto a los asuntos que "sean", no que "hayan sido", objeto de investigaciones disciplinarias (fórmula con la que el precepto europeo se refiere a los procedimientos administrativos sancionadores)(43). De ahí que sea posible sostener que podrá oponerse el efecto directo del artículo 3 de la Directiva 90/313 para exigir el conocimiento de los documentos que integren procedimientos sancionadores ya concluidos, siempre que no se vean afectados por otros límites materiales.

      Por lo demás, cuando la norma alude a los documentos cuyo contenido se refiera a algún procedimiento judicial, no se refiere a las informaciones que estén en manos de los órganos jurisdiccionales, puesto que éstos quedan expresamente al margen del concepto de autoridades públicas que enuncia la Directiva (art. 2.b), sino a las que posean las autoridades públicas sobre asuntos sometidos a proceso judicial.

      Esta aclaración no permite despejar todas las dudas interpretativas planteadas por el precepto, que tienen su origen en la propia redacción genérica de la Directiva. Y es que la norma comunitaria no se refiere a ningún orden judicial en concreto. ¿Significa esto que cualquier documento administrativo, por nimia que sea su relación con cualquier proceso, ventilado o aún pendiente, en cualquiera de los órdenes jurisdiccionales, queda cerrado al conocimiento del público? Una conclusión de este tipo prácticamente reduciría a la nada el ámbito respecto al que fuera posible ejercer la libertad de acceso a la información medioambiental. Quizás la propia redacción de la Ley 38/1995 nos pueda proporcionar argumentos que permitan una interpretación más coherente con el objetivo de la norma, pues la letra e) del artículo 3.1 habla de "algún procedimiento judicial o administrativo sancionador". El uso de la conjunción disyuntiva "o" permitiría deducir que el legislador se está refiriendo exclusivamente a procesos contencioso-administrativos en los que se haya revisado o se revise el ejercicio de potestades sancionadoras por las Administraciones Públicas. De esta forma, no resultaría redundante la letra b), que ya salvaguarda el secreto de los expedientes vinculados a la investigación de delitos, y, por tanto, ligados a los procesos penales.

      Finalmente la letra i) impide el conocimiento de aquellos datos cuya divulgación pudiera perjudicar a los elementos del medio ambiente a que se refieran. El precepto está lleno de buen sentido y pretende evitar los efectos contraproducentes que pudieran derivarse del conocimiento y divulgación de determinadas informaciones. Un ejemplo lo constituirían la publicidad de los lugares de nidificación de aves en peligro(44), o incluso de las deficiencias de ciertos servicios de protección ambiental (v.g. en materia de incendios forestales) que pudieran atraer las acciones desalmadas de determinados individuos(45).

   3. Límites para la protección de intereses privados.

      En primer término es preciso abordar las letras b) y f) del artículo 3.1 que excluyen las informaciones amparadas por el secreto comercial o industrial y la propiedad intelectual. La finalidad del establecimiento de este límite no es otra que proteger la posición que pudieran ostentar los empresarios en el mercado, proporcionada por sus propios hallazgos, de la competencia desleal que podría originar la publicidad de ciertos datos en manos de las Administraciones públicas relativa a los procesos técnicos o comerciales.

      Usualmente las autoridades recaban gran cantidad de datos de este tipo, de indudable interés ambiental, en el curso de los más variados procedimientos, bien sean de autorización, de concesión de ayudas, o de control de la actividad desarrollada. Pero resulta difícil concretar en qué consiste el secreto comercial o industrial, de ahí que tenga una extraordinaria importancia aquilatar la interpretación, de forma que no queden excluidos de la libertad de acceso a la información toda un arsenal de datos de excepcional relevancia ecológica. Una aproximación clarificadora nos la ofrece GÓMEZ SEGADE, combinando criterios de orden objetivo y subjetivo. Desde el primer enfoque, el mantenimiento del secreto comercial e industrial debe reportar efectivamente a la empresa una ventaja competitiva y, a su vez, tratarse de una información verdaderamente reservada, esto es, que no sea conocida por terceros. Desde el enfoque subjetivo se requiere que exista una voluntad deliberada de aislar y mantener el secreto. Sentadas estas premisas señala el autor citado que, en la medida en que estas informaciones no sean objeto de protección a través de instrumentos más específicos (patentes, marcas, modelos de utilidad...), quedarán vedadas al conocimiento público(46).

      El segundo inciso de la letra c) precisa que a los datos sobre emisiones o vertidos, volumen o composición de materias primas o combustibles utilizados y producción o gestión de residuos tóxicos y peligrosos sólo podrá aplicarse esta causa de denegación cuando la vinculación de tales datos con el secreto comercial o industrial esté regulada en una norma con rango de Ley. GARCÍA URETA y ARROSPIDE ERKOREKA han puesto el acento en resaltar como el legislador ha venido a ampliar de esta manera la virtualidad de la Directiva, facilitando el acceso a los datos relacionados con las consecuencias externas de la actividad productiva(47). Sin embargo, no es posible compartir este juicio benévolo de la regulación española si se parte de la premisa de que los vertidos y emisiones industriales, y, en general, las repercusiones de la actividad industrial fuera del recinto productivo, jamás pueden ser amparadas por el secreto industrial. Así lo entiende KRÄMER, para quien no hay razones que justifiquen objetivamente un diferente tratamiento en materia de secreto entre las emisiones de la industria y los productos que ésta pone en circulación en el mercado, ya que una vez que salen al exterior se desvinculan de la empresa(48). Efectivamente, nada impide a un particular tomar muestras y analizar el estado de las aguas donde vierta habitualmente una empresa o realizar mediciones de la calidad del aire, de ahí que resulte absurdo negar el acceso, bajo el pretexto del secreto, a esas mismas informaciones cuando están en posesión de las Administraciones públicas.

      La letra g) del artículo 3.1 impide acceder a las informaciones que afecten a la confidencialidad de datos y de expedientes personales. Un concepto de datos personales lo encontramos en el artículo 5 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Tratamiento Automatizado de los Datos de carácter personal (LORTAD). Lo constituyen cualquier información concerniente a personas físicas identificadas e identificables. Evidentemente, la Ley 38/1995 no deniega el acceso a todos los datos personales, sino exclusivamente a los "confidenciales". En esta noción se integra todo lo referente a la intimidad, a la que sólo tienen acceso los titulares de los datos (art. 37.2 LRJAP-PAC). Una idea bastante aproximada de qué datos tienen la condición de íntimos nos la proporciona de nuevo la LORTAD, esta vez en su artículo 7. En él se definen como especialmente protegidos los relativos a la ideología, creencias, religión origen racial, salud y vida sexual.

      La mayoría de los autores entiende que el ámbito de lo "confidencial" es más amplio que el de lo "íntimo", y así, alguno lo identifica con la imprecisa noción de "privacidad"(49). CERRILLO MARTÍNEZ considera confidenciales los "documentos de carácter nominativo", cuyo acceso limita el artículo 37.3 de la Ley 30/1992 a sus titulares y a terceros que ostenten un interés legítimo y directo. Ahora bien, se considerarán "nominativos" no los expedientes que contengan la más mínima referencia a la identidad de una persona (lo que excluiría todos los datos personales) sino a los que, con su lectura, permitan una valoración de la persona afectada(50). Personalmente, encuentro un tanto forzada esta equiparación de documentos confidenciales y documentos nominativos, así como poco precisa jurídicamente, lo que comportaría el grave riesgo de constituir una considerable cortapisa al funcionamiento de la libertad de acceso a la información. Al fin y al cabo, la imaginación es libre, y la posibilidad de forjarse una idea del titular de unos datos a partir de su mera lectura es poco menos que inevitable. Por ello, no parece razonable que lleve aparejada en todo caso la consecuencia de la denegación de las peticiones. Considerando, además, que los datos derivados de la investigación de los delitos y de los procedimientos sancionadores están ya protegidos, no hay razón que impida limitar la aplicación de la letra g) a los datos íntimos.

      Para cerrar este capítulo, la letra h) impide el conocimiento de los datos proporcionados por un tercero sin que el mismo esté obligado a facilitarlos. Se quiere incentivar con esta exclusión la colaboración de los particulares con las Administraciones públicas, recompensando la actitud de los administrados con el secreto de las informaciones comunicadas. Pero también su aplicación exige una interpretación estricta de cara a la eficacia del derecho regulado en la Ley 38/1995. Especialmente surgen problemas interpretativos en cuanto a la incidencia de esta disposición sobre la información suministrada a las Administraciones públicas en el marco de la actividad de fomento, tradicionalmente caracterizada por la voluntariedad con la que los particulares se acogen a la misma. ¿La letra h) determinaría que toda la información aportada sea insusceptible de conocimiento? El obstáculo se salva si distinguimos la libertad de los particulares para acogerse a las medidas de fomento de la voluntariedad en el suministro de la información: ambas ideas no tienen que darse conjuntamente. De hecho la aportación de información por parte del particular es un requisito indispensable para aspirar a la ventaja o beneficio que la medida de fomento supone. De ahí que no pueda predicarse que caiga dentro de la limitación que venimos analizando(51).

4. EL EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL.

   Como ya vimos al abordar la regulación del sujeto activo, para acceder a la información en materia de medio ambiente no será necesario acreditar ningún tipo de interés (art.1). En consecuencia con ello la solicitud no tiene por qué ser motivada.

   Apenas hay más determinaciones en la Ley sobre el modo de realizar la solicitud. Será importante retener a estos efectos el artículo 3.3 de la Ley 38/1995 que permite denegar la solicitud cuando sea manifiestamente abusiva o esté formulada de tal manera que por la generalidad de la petición no sea posible determinar el objeto de lo solicitado. Son motivos de denegación de la petición de orden formal, el primero de ellos enunciado para proteger el correcto funcionamiento de las Administraciones públicas, y el segundo por la imposibilidad fáctica de la Administración de concretar la petición del particular en unos documentos determinados. Ni la Ley ni la Directiva nos ofrecen criterios para dilucidar cuando procede la denegación por alguno de estos motivos.

   En la única resolución jurisdiccional en la que se haya aplicado el precepto de la que tengo conocimiento, el Tribunal Superior de Justicia de Baleares confirmó una resolución administrativa que denegaba la remisión de la totalidad de las actas del Pleno y de la Comisión de Gobierno del Consejo Insular de Menorca a una sociedad ornitológica por genérica y abusiva(52). Quizás hubiera sido más correcto fundar la denegación exclusivamente en que resultaba abusiva, puesto que la amplitud del objeto de la petición no impedía considerarlo suficientemente determinado (todas las actas de las reuniones de los órganos referidos).

   Será necesaria una actitud prudente en su aplicación, dado que la generalidad de los términos en que se formula el límite podría dar pie a abusos de las Administraciones públicas en su apreciación. Especialmente problemática resulta la obligación implícita de precisar el contenido de la información cuyo suministro se pretende, so pena de denegación. Cumplir con ella será en muchas ocasiones difícil por la falta de conocimiento por el ciudadano solicitante de donde se halla plasmada la información que le interesa, como ha advertido CERRILLO MARTÍNEZ(53).

   La Administración pública dispone de un plazo relativamente breve para resolver y notificar su decisión: dos meses a partir de la fecha en que hayan tenido entrada en cualquiera de los registros del órgano competente (art. 4.1, redactado por la Ley 55/1999). Se establece así un plazo inferior a los tres meses que señala la LRJAP-PAC con carácter supletorio (art. 42.3).

   La denegación total o parcial de la información solicitada exige una resolución motivada, como no podía ser de otra manera, puesto que con ella se viene a limitar el ejercicio de un derecho subjetivo (art. 4.2 L 38/1995 y 54.1.a) LRJAP-PAC).

   Es digno de elogio que la Ley 55/1999, al dar nueva redacción al artículo 4, haya suprimido toda mención a efectos negativos de la falta de resolución en plazo. Por aplicación de las reglas del artículo 43 de la LRJAP-PAC el silencio tendrá efecto estimatorio.

   No obstante, que el particular cuente a su favor con un acto presunto, no equivale, como sabemos, a contar efectivamente con la información. En este caso nos encontramos ante el clásico derecho subjetivo público que requiere de una actuación material de la Administración para su efectividad: que se pongan a disposición del solicitante los datos requeridos. Precisamente, para estos y otros supuestos similares, en los que la Administración esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de personas determinadas, la nueva LJCA arbitra en su artículo 29 el recurso contra la inactividad, para reclamar su cumplimiento. Las posibilidades de acudir a este mecanismo vendrán decisivamente determinadas por el grado de concreción con el que el particular haya formulado su solicitud, que es la que conformará el contenido del acto presunto.

   Además no parece que la Administración cuente con un amplio margen para poner en funcionamiento un procedimiento de revisión de oficio por motivos de nulidad del acto producido por silencio. De un lado, porque el artículo 3 de la Ley 38/1995 no tipifica causas de nulidad de actos administrativos, sino motivos por los que "podrá denegarse" el ejercicio del derecho de acceso a la información medioambiental. Por lo que hace a los vicios de nulidad contemplados en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, el que pudiera tener mayor incidencia sería la lesión de derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional (62.1.a)), cuando con la divulgación de los datos se comprometieran los derechos a la intimidad, al honor, a la presunción de inocencia o a un juicio justo de los titulares. Se podría plantear también el contenido imposible del acto presunto (62.1c)), cuando por la magnitud de la petición no pudiera dársele satisfacción. Por el contrario, no sería susceptible de aplicación la letra f) (actos expresos o presuntos por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para ello), porque con el acto administrativo presunto que enjuiciamos no se está adquiriendo ningún derecho del que el solicitante no sea ya titular al momento de formular la petición, sino que se eliminan los obstáculos para su ejercicio.

   Cuando la información medioambiental a la que se obtiene el acceso por silencio se viera afectada por otros motivos de denegación previstos en la Ley 38/1995, cuya inobservancia no acarree la nulidad, a la Administración poseedora de los datos no le quedará otra salida que declararlos lesivos para el interés público e impugnarlos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, según dispone el artículo 103 de la LRJAP-PAC.

   Ya se obtenga por resolución expresa de la Administración o por silencio administrativo parece que no será posible acceder directamente a los documentos. La Ley 38/1995, al establecer en el artículo 5.1, que se suministrará la información requerida en el soporte material disponible elegido por el solicitante, parece negar implícitamente la posibilidad del acceso directo.

   El artículo 5 de la Directiva 90/313 permitía a los Estados sujetar el ejercicio de la libertad al cobro de una cantidad por el suministro de la información siempre que "no excediera de un costo razonable"(54). El legislador español tradujo este precepto estableciendo que daría lugar al pago de un "precio público". No parece que sea ésta la figura tributaria que más concuerda con el tipo de prestación que el particular recibe de la Administración, de acuerdo con la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, puesto que, en la medida en que este derecho sólo se puede ejercer directamente frente a las Administraciones Públicas, la contraprestación económica exigida sólo puede ser una tasa(55). Además, al tener que cubrir la cuantía del precio público, como mínimo, los costes derivados de la actividad realizada por la Administración (art. 25, L8/1989), no se garantiza el "costo razonable" que consagra la Directiva.

   Con acierto, la Ley 55/1999 ha reformado el artículo 5.2 de la Ley 38/1995 y ahora se remite en bloque a la Ley de Tasas y Precios Públicos para la imposición de la contraprestación económica que proceda, que por las razones expuestas sólo puede ser una tasa. Así se admite en la propia Exposición de Motivos de la Ley 55/1999.

5. LAS GARANTÍAS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL.

   El artículo 4.3 de la Ley 38/1995 permite interponer frente a las resoluciones que denieguen total o parcialmente las solicitudes de acceso, los recursos que procedan conforme al Título VII de la Ley 30/1992. De manera que, en función de que las resoluciones del órgano al que se formula la petición agoten o no la vía administrativa, procederá el recurso contencioso administrativo (previo el potestativo de reposición) o el recurso de alzada.

   La posibilidad de recurrir administrativamente las denegaciones debe agradecerse, de nuevo, a la Ley 55/1999, ya que conforme a la anterior redacción agotaban la vía administrativa, obligando a acudir para toda reclamación a la Jurisdicción y obstaculizando el libre ejercicio de la libertad que venimos tratando.

6. DIVULGACIÓN DE LA INFORMACIÓN AMBIENTAL.

   La Directiva 90/313 no abordaba el deber de prestación de información medioambiental de las Administraciones públicas exclusivamente desde una perspectiva pasiva, es decir, en respuesta a las solicitudes de los ciudadanos, sino que también encomienda a las autoridades un papel activo en la difusión de los datos de que disponga mediante la publicación periódica de informes descriptivos (art.8). En este sentido, el artículo 6.1 de la Ley 38/1995 impone a la Administración del Estado la publicación con carácter anual de informes sobre el estado general del medio ambiente(56).

   Se impone también el deber de publicar información periódica, de carácter estadístico, sobre las solicitudes de información recibidas a fin de valorar la experiencia obtenida en la aplicación de la Ley (art. 6.2). La Directiva obligaba a los Estados miembros a remitir a la Comisión un informe en la materia, a partir del 31 de diciembre de 1996, es decir, cuatro años después del agotamiento del plazo de transposición de la Directiva. Habida cuenta el retraso con que se incorporó a nuestro ordenamiento la normativa comunitaria, no parece que que las autoridades españolas estuvieran en condiciones de suministrar datos concluyentes al respecto.

CONCLUSIONES.

El principal reproche que puede hacerse al legislador español a la hora de transponer la Directiva 90/313 es haber restringido la titularidad del derecho a los nacionales o residentes del Espacio Económico Europeo y a los que reconozcan el derecho de acceso en sus países de origen a los naciones españoles, mientras que la Directiva no introduce criterios territoriales o de reciprocidad, sino que lo reconoce a toda persona física o jurídica. En la medida en que el contenido de la Directiva es, en este punto, suficientemente preciso e incondicional tendrá eficacia directa en nuestro Derecho, debiéndose inaplicar la Ley 38/1995.

Tampoco se ajusta a la Directiva la definición de los sujetos obligados a proporcionar la información de la Ley 38/1995, remitiendo en bloque al concepto de Administraciones públicas de la LRJAP-PAC. El contenido de la Directiva permitirá considerar afectadas a las empresas públicas con forma jurídico privada, a las entidades colaboradoras de las Administraciones públicas en materia de seguridad industrial y a los verificadores ambientales, así como, en su caso, a las Corporaciones de Derecho Público, en la medida en que posean informaciones de relevancia ambiental.

Mayor fidelidad ha mostrado el legislador nacional en la determinación de los motivos de denegación de las solicitudes, si bien algunos de ellos deberán ser objeto de una interpretación armonizadora con la Directiva. En general, se impone un criterio estricto de interpretación para dar el más amplio juego a la libertad de acceso a la información medioambiental.

Finalmente, de muy positiva debe calificarse la reforma operada por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, en especial, al permitir el recurso administrativo contra las denegaciones del ejercicio del derecho de acceso, e invertir el sentido del silencio administrativo por la aplicación supletoria del artículo 43 LRJAP-PAC. Pero ha sido, sin duda, una oportunidad desperdiciada para enmendar los fatales errores cometidos por la Ley 38/1995 en la transposición de la Directiva 90/313.

Notas

(1)Es Suecia el país pionero en la materia con la promulgación ya en 1766 de la Ley de Prensa, en la que se recogía el derecho al libre acceso. En general, son los países escandinavos los más precoces en albergar este tipo de preocupaciones y regularlas jurídicamente. V. A. CERRILLO MARTÍNEZ: La transparencia administrativa: Unión Europea y medio ambiente, Valencia, 1998, págs. 63- 70. Igualmente, sobre la naturaleza jurídica de la transparencia administrativa, op.cit. págs. 51-61.

(2)La cuestión se plantea con toda su crudeza en las instituciones comunitarias.

(3)Valga como ejemplo el principio 10 de la Declaración de Río, según el cual "en el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que ofrecen peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación del público poniendo la información a disposición de todos".

(4)Proyecto de resolución del Parlamento Europeo por la que se invitaba a la Comisión a elaborar proposiciones que concretaran el derecho del público al acceso a las informaciones ambientales.

(5)Resolución de 19 de octubre de 1987, DO C-328.

(6)DO L-158. Sobre los debates previos a la adopción de la Directiva en torno al instrumento jurídico a utilizar y el ámbito objetivo y subjetivo de la regulación, v. L. KRÄMER: "La Directive 90/313/CEE sur l?àcces a l?information en matière d?environnement: genèse et perspectives d?application", en Revue du Marché Commun et de L?Union Europeénne, nº 353, 1991, págs. 866-876.

(7)Sentencias Comisión c. Alemania y Comisión c. Italia, de 28 de febrero de 1991, C-131/88 y C-360/87; y Comisión c. Alemania, de 17 de octubre de 1991, C-58/89, citadas por S. FERNÁNDEZ RAMOS, en "La directiva comunitaria sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente y su transposición al Derecho español", Revista Andaluza de Administración Pública, nº22, pág.71.

(8)El artículo 3.1 dispone que "los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas a poner la información relativa al medio ambiente a disposición de cualquier persona física y jurídica que los solicite y sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado".

(9)En este sentido L. KRÄMER, comentando el proceso de elaboración de la Directiva, señala que resultaba lógico que el Consejo no mantuviera la limitación de la proposición de la Comisión al ámbito comunitario, siendo poco comprensible que se fijarán con ella las modalidades de un derecho fundamental y se limitara el ejercicio del derecho al territorio o a los ciudadanos de la Comunidad; en "La Directive?", op.cit., pág.871.

(10)V. A. CERRILLO i MARTÍNEZ: "El derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente. Análisis de la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, de acceso a la información en materia de medio ambiente", Autonomies, nº24, 1999, págs. 127- 128; S. FERNÁNDEZ RAMOS: "La directiva comunitaria sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente y su transposición al Derecho español", Revista Andaluza de Administración Pública, nº 22, 1995, págs. 71-72, si bien con referencia a la inadecuación del art. 37 LRJAP-PAC para dar cumplimiento a la Directiva, reflexiones que son trasladables a la deficiente transposición por la Ley 38/1995; A. GARCÍA URETA e I. ARRÓSPIDE ERKOREKA: "Sobre la transposición de tres normas ambientales comunitarias en el derecho estatal: Directivas 90/313 (acceso a la información), 92/43 (hábitats y especies de flora y fauna) y 271/91 (tratamiento de aguas residuales urbanas)", Revista Vasca de Administración Pública, nº 46, 1996, págs. 62- 66; A. GARCÍA URETA: "Perspectivas sobre el derecho de acceso a la información sobre el ambiente: un repaso a la Directiva 90/313", Revista de Derecho Ambiental, nº 13, 1994, págs. 142-143. Con carácter general, L. KRÄMER: "Sobre el efecto directo de las directivas comunitarias de medio ambiente", Revista de Derecho Ambiental, nº 7, 1991, págs. 9-25.

(11)Los requisitos de precisión e incondicionalidad son predicables de toda norma comunitaria que pretenda tener eficacia directa, no sólo de las directivas. De hecho la doctrina se formuló por primera vez en relación con el TCE en la sentencia Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963, asunto 26/62.V. R. ALONSO GARCÍA: Derecho comunitario. Sistema constitucional y administrativo de la Comunidad Europea, Madrid, 1994, págs. 253 ss.; A. MANGAS MARTÍN y D. J. LIÑÁN NOGUERAS: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Madrid, 1996, págs. 388-392.

(12)V. R. ALONSO GARCÍA: Derecho comunitario... op.cit., págs. 256- 265; A. MANGAS MARTÍN y D. J. LIÑÁN NOGUERAS: Instituciones... op.cit., págs. 396-399.

(13)A. GARCÍA URETA e I. ARROSPIDE ERKOREKA: "Sobre la transposición...",op.cit., pág. 64.

(14)Fratelli Constanzo v. Comuni di Milano, asunto 103/88, de 22 de junio de 1989. El argumento del TJCE se fundaba en la paradoja que suponía que los particulares pudieran invocar ante los órganos jurisdiccionales contra las Administraciones públicas, los preceptos con efecto directo de una directiva, y en cambio, no estuvieran obligadas tales administraciones a aplicar la norma comunitaria e inaplicar la norma nacional que la contraviniera.

(15)A. M. MORENO MOLINA: La ejecución administrativa del Derecho comunitario, Madrid, 1998, pags. 64-66. Alude también a la sentencia Fratelli A. GARCÍA URETA e I. ARROSPIDE ERKOREKA, en "Sobre la transposición..." op.cit., págs. 64-66. Señalan estos autores que en la medida en que el artículo 1 tiene carácter básico y el artículo 149.1. 23ª permite a las Comunidades Autónomas dictar normas adicionales de protección, nada impediría que los Parlamentos autonómicos diseñaran una titularidad acorde con el tenor del artículo 3.1 de la Directiva 90/313, pág.67.

(16)En este sentido, A. CERRILLO MATÍNEZ: "El derecho ...", op.cit., pág. 128.

(17)A. GARCÍA URETA: "Perspectivas...", op.cit., pág.147.

(18)En cambio M. SÁNCHEZ MORÓN considera que la obligación del artículo 6 no alcanza a los concesionarios o contratistas de servicios públicos medioambientales, pero que nada impide su previsión en la legislación nacional entendida como una medida adicional de protección, en "El derecho...", op.cit., pág.46.

(19)Baste pensar en el caso en Andalucía de EGMASA que ha absorbido importantes competencias de la Consejería de Medio Ambiente.

(20)V. supra, III. A. 1.

(21)L. KRÄMER: "La Directive 90/313/CEE..." , op.cit., pág. 872.

(22)Sentencia Foster c. British Gas, asunto C-188/89, de 12 de julio de 1990, citada por A. GARCÍA URETA: "Perspectivas...", op.cit., pág.149. En el mismo sentido, A. CERRILLO MARTÍNEZ: "El derecho...", op.cit., págs. 130-131. Con carácter general, sobre el alcance de la noción de Estado ante el que es invocable una directiva, v. A. MANGAS MARTÍN y D. J. LIÑÁN NOGUERAS: Instituciones..., op.cit., ponen de manifiesto como la noción de Estado del TJCE fluctúa entre una interpretación amplia, cuando se pretende hacer valer frente a él derechos derivados del ordenamiento comunitario, y una versión estricta cuando implica el recorte de libertades comunitarias, págs. 400-402

(23)J. ESTEVE PARDO: Técnica, riesgo y Derecho, Barcelona, 1999, págs. 131- 140.

(24)Op.cit, pág.140.

(25)Es el caso de los organismos de control, a los que los titulares o responsables de actividades e instalaciones sujetas a inspección y control por seguridad industrial están obligados a permitir el acceso a las instalaciones, facilitarles la información y documentación necesaria para cumplir su tarea, art.16.4 de la Ley de Industria.

(26)Sentencia Foster ya citada y sentencia Marshall, asunto 152/84, de 26 de febrero de 1986.

(27)En este sentido, A. GARCÍA URETA e I. ARROSPIDE ERKOREKA, en "Sobre la transposición...", op.cit., págs 70-71.

(28)V. L. KRÄMER: "La Directive 90/313/CEE...", op.cit., págs. 869-870.

(29)V. A. CERRILLO MARTÍNEZ: La transparencia administrativa. Unión Europea y medio ambiente, Valencia, 1998.

(30)Señalan R. TAMAMES y M. LÓPEZ que " el gran reto con que se enfrenta la Agencia es superar la inflación informativa ambiental, y reconducir el síndrome de la generación de datos como objetivo en sí mismo", en La Unión Europea, Madrid, 1999, págs. 515-517.

(31)DO C-282, de 18 de septiembre de 1997.

(32)CERRILLO MARTÍNEZ alude a las dos posturas extremas representadas en nuestra doctrina por MARTÍN MATEO, para el que el suelo quedaría fuera del concepto de medio ambiente, y LÓPEZ RAMÓN, que incluye el patrimonio histórico y cultural, en "El derecho...", op.cit., pág. 137. La Comisión Europea tuvo ocasión de pronunciarse expresamente rechazando la inclusión de los bienes materiales y el patrimonio cultural en el ámbito de la Directiva en respuesta al Parlamento Europeo, v. GARCÍA URETA: "Perspectivas...", op.cit., pág. 138.

(33)En este sentido, CERRILLO MARTÍNEZ, en "El derecho...", op.cit., págs.135-136.

(34)En ese sentido SÁNCHEZ MORÓN considera que dictámenes, informes, actas de inspección o datos suministrados por particulares no tienen por qué quedar vedados al público, en "El derecho...", op.cit., pág.47.

(35)La redacción de la sentencia no tiene desperdicio, pues en ella se afirma que "las actas se limitan a constatar una realidad fáctica inconclusa, pues reflejan datos parciales, indicativos del funcionamiento de una instalación nuclear, pero que es preciso completar y cohonestar con otra información a fin de evitar conclusiones precipitadas y sesgadas que no se correspondan con la realidad". Lógicamente, en la medida en que la realidad está en continua evolución siempre será susceptible de ser considerada "inconclusa", pero las actas de inspección vienen a ser como una fotografía que capta en un instante concreto las características de esa realidad, sin perjuicio de que en el curso del procedimiento subsiguiente, como resultado de su confrontación con otros documentos, se deriven consecuencias diversas de las que inicialmente podían preverse a la luz de las actas. Pero eso no permite considerarlas documentos inconclusos. La desestimación de la solicitud sí hubiera encontrado una base más sólida en el artículo 3.1.e) de la Ley 38/1995, que permite denegar el acceso a la información derivada de diligencias o actuaciones de carácter preliminar o previas a un procedimiento sancionador.

(36)En concreto, los formulados en el artículo 105.b) CE: la afección a la defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.

(37)A. CERRILLO MARTÍNEZ: "El derecho...", op.cit., págs. 141-142.

(38)En este sentido, op.cit., pág. 144.

(39)M. SÁNCHEZ MORÓN: "El derecho ...", op.cit., pág. 53, pronunciándose en aquel momento sobre el Proyecto de Ley enviado a las Cortes el 31 de marzo de 1995.

(40)El artículo 2.b) LJCA establecía que no correspondían a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las cuestiones que se suscitaran en relación con los actos políticos del Gobierno como eran los que afectaran a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueran procedentes cuya determinación si quedaba en manos del poder judicial.

(41)A. GARCÍA URETA e I. ARROSPIDE ERKOREKA: "Sobre la transposición...", op. cit.,pág. 145, en nota 42.

(42)A. CERRILLO MARTÍNEZ: "El derecho...", op.cit., pág. 146.

(43)M. SÁNCHEZ MORÓN: "El derecho...", op.cit., pág. 54.

(44)Supuesto citado por KRÄMER en "La Directive 90/313/CEE...",op.cit., pág. 874.

(45)Ejemplo sugerido por CERRILLO MARTÍNEZ en "El derecho", op.cit., pág.150.

(46)GÓMEZ SEGADE, J. A.: El secreto industrial (Know-how). Concepto y protección, Madrid, 1974, y "Secreto industrial" en VV.AA.: Enciclopedia jurídica básica, Madrid, 1995, citado por CERRILLO MARTÍNEZ en "El derecho...", op.cit., págs. 151-152.

(47)A. GARCÍA URETA e I. ARROSPIDE ERKOREKA: "Sobre la transposición...", op.cit., pág. 74.

(48)L. KRÄMER: "La Directive 90/313/CEE...", op.cit.,pág.874.

(49)En este sentido, SÁNCHEZ MORÓN, en "El derecho...", op.cit., pág. 49.

(50)Toma prestada la definición formulada por la Commission d?Àcces aux Documents Administratifs francesa. CERRILLO MARTÍNEZ: "El derecho...", op.cit., pág.153.

(51)En el mismo sentido, R. MARTÍN MATEO en Nuevos instrumentos para la tutela ambiental, Madrid, 1994, pág. 195. También lo predica de aquellos supuestos en que el particular suministra información para eludir una carga o gravamen, por ejemplo, en descargo de una presunta responsabilidad.

(52)Sentencia de 30 de enero de 1998, RJCA 103.

(53)A. CERRILLO MARTÍNEZ: "El derecho...", op.cit., págs. 155-156. A los problemas que encuentra el ciudadano para precisar la solicitud se añade el dato del desconocimiento de cual sea la Administración pública que posea los datos que le interesan. En muchas ocasiones se verá obligado a emprender un peregrinaje administrativo. Para evitarlo propone el autor la creación de un organismo independiente que distribuya centralizadamente las informaciones de todas las Administraciones, siguiendo el modelo francés de la Comission d?Accès aux Documents Administratifs.

(54)A. CERRILLO MARTÍNEZ nos da noticia de los debates suscitados en el seno de la Comunidad Europea sobre la contraprestación económica a exigir y la posibilidad de discriminar las tarifas aplicables en función de que se haga o no un empleo lucrativo o comercial de los datos obtenidos, en Transparencia administrativa: Unión Europea y medio ambiente, Valencia, 1998, págs. 103-104, nota 222.

(55)El art. 6 de la ley 8/1989, define las tasas como los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, en la prestación de servicios o en la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:...b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

(56)Es importante en este sentido la labor de difusión trascendental que está llamada a desempeñar Internet en la facilitación activa de información de las Administraciones. De hecho, ya la está cumpliendo, aunque sin sacar partido de todo su potencial. Así, los contenidos de las páginas del Ministerio de Medio Ambiente (http://www.mma.es) y de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía (http://www.cma.junta-andalucia.es) resultan un poco raquíticos y se centran más bien en la información de tipo burocrático-administrativo que en la ambiental.

Medio ambiente & Derecho

Revista eléctronica de derecho ambiental

Proyecto de Investigación SEC 2001-3160 "Régimen jurídico de los recursos

naturales"