La liberalización del sector ferroviario

AutorAntonio J. Alonso Timón
CargoReal Centro Universitario «Escorial-María Cristina» San Lorenzo del Escorial
Páginas39-70

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I Introducción

El ámbito del sector ferroviario ha sido uno de los que mayor dinamismo, dentro de la creación de infraestructuras, ha presentado en los últimos años.1 Esta intensidad de movimientos es el resultado de la combinación de factores exógenos y endógenos. Los primeros hacen referencia a la política comunitaria en relación con el transporte por ferrocarril, que ha sido uno de los aspectos prioritarios a impulsar por la propia Comisaría Europea de Transportes. Los factores endógenos tienen un origen más nacional o de consumo interno, y están relacionados con los objetivos marcados por el anterior gobierno, asumidos por el actual, aunque con menor ambición, de conseguir unir todas las capitales de provincia de España con Madrid en un tiempo no superior a cuatro horas de tren. En buena medida, este objetivo interno está inducido por el anunciado objetivo comunitario de potenciar el ferrocarril como alternativa europea de transporte, tanto de personas como de mercancías. Es por ello que desde la Comisaría Europea de Transportes se han impulsado proyectos paneuropeos para la financiación de infraestructuras ferroviarias de Alta Velocidad de carácter prioritario. Ello ha sido aprovechado convenientemente por nuestro país para presentar importantes proyectos de conexión transnacional en los que se consigue también la conexión de importantes zonas del territorio interno. Es el caso de la ya inaugurada línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa, que conectará con el proyecto francés al otro lado de los Pirineos hasta llegar a París, o la futura línea Madrid-Talavera de la Reina-Navalmoral de la Mata-Cáceres-Badajoz-Lisboa, cuyo primer tramo (Talavera-Navalmoral de la Mata) ya está en avanzado estado de construcción.

Los objetivos, tanto a nivel comunitario como a nivel interno, están claros. Desde el punto de vista comunitario, se pretende fortalecer el transporte europeo de personas y de mercancías por ferrocarril como medio alternativo al transporte aéreo o naval en distancias Page 40 donde el tren pueda tener una eficacia notable y unos costes económicos y medioambientales menores. La vista está puesta en Estados Unidos, donde el transporte de mercancías por ferrocarril supone una importante fuente que coadyuva al crecimiento económico y a una movilidad sostenible y con menores riesgos. Asimismo, el transporte de personas por ferrocarril entre distancias no superiores a los 1.000 ó 1.500 kilómetros es una alternativa muy eficaz para los pasajeros que hace a este medio de transporte ser muy competitivo respecto del aéreo o el naval.

En el plano interno, el objetivo es aprovechar la coyuntura general para financiar con fondos comunitarios infraestructuras de un alto valor añadido para la economía, pues sirven para fortalecer otros sectores económicos y para generar una movilidad social de efectos todavía imposibles de analizar, pero que se prevén sustanciales.

Es precisamente el aspecto de la financiación uno de los que nos tiene que llamar la atención con carácter prioritario en este trabajo. La creación de las infraestructuras ferroviarias que se están llevando a cabo en muchos países de Europa como consecuencia de la política comunitaria a la que venimos haciendo referencia requiere un enorme esfuerzo presupuestario, tanto para la propia Unión como para los países miembros. Ese esfuerzo presupuestario choca frontalmente con la apuesta por el saneamiento y equilibrio de las cuentas públicas que se contiene en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento firmado en 1997, y cuya traducción interna en versión española es la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. Estas normas tienen como objetivo necesario y fundamental dotar de estabilidad a la recién nacida moneda única europea en la zona euro por la vía del mantenimiento y afianzamiento de los criterios de convergencia establecidos en el Tratado de Maastrich para el acceso a esa moneda única. Pues bien, la trascendencia de estas normas tiene un fiel reflejo en el terreno de las infraestructuras, cuyo coste no puede ser asumido por un presupuesto sobre el que pesa mucha carga.

Ese es el motivo fundamental por el que los distintos Estados miembros, y dentro de los Estados miembros, las diferentes administraciones territoriales han creado organismos públicos dependientes de ellas a los que les encargan, a través de distintos mecanismos o instrumentos jurídicos, la gestión de la creación y mantenimiento de dichas infraestructuras a cambio de un precio, tasa o canon, con el claro objetivo de salvar los criterios de endeudamiento público a Page 41 efectos del no cómputo de las inversiones en esas infraestructuras en el presupuesto de dichas administraciones 2 . La fórmula, nada novedosa, pues ya se había experimentado en otros ámbitos, como el de la gestión de las infraestructuras aeroportuarias, ha tenido en el ámbito del ferrocarril bastante éxito con la creación del Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) en la Ley de acompañamiento a los Presupuestos del Estado para 1997 y su posterior y actual conversión en el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) con la aprobación de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario, que es el fruto de la fusión de GIF con RENFE infraestructuras, parte de la hasta hoy Empresa pública que no será objeto de una progresiva privatización. No han tenido tanta fortuna otros intentos de separar artificiosamente a efectos de cómputo de déficit público otros proyectos de la nave matriz. El caso MINTRA, organismo encargado de desarrollar la ampliación de la red de metro en la ciudad de Madrid es un ejemplo del férreo control que frente al creciente abuso en la utilización de entes instrumentales por parte de las administraciones territoriales están llevando a cabo las autoridades europeas, con interpretaciones cada vez más restrictivas en cuanto a la aplicación de los criterios contables EUROSTAT 3 .

Por tanto, el esquema a seguir para el análisis de lo ocurrido en los últimos años tiene que partir necesariamente del escenario que ha propiciado este notable impulso inversor en este tipo de infraestructuras, que no es otro que el ámbito comunitario, con la aprobación de las Directivas necesarias para que el proceso se pusiese en funcionamiento en los diferentes Estados miembros, primordialmente en aquellos donde existen actuaciones de prioridad comunitaria. Ese esquema debe continuar con el análisis de los aspectos esenciales de la normativa interna de acogida de las Directivas comunitarias del sector, con especial referencia al modelo de titularidad y de gestión separada de la explotación por el que se apuesta. Por último, parece relevante efectuar un ejercicio prospectivo y preguntarse acerca de las consecuencias que la creación y gestión de estas imponentes Page 42 infraestructuras va a tener no ya para el ámbito del transporte, sino para el ámbito social en general. Y es que, como se comentaba más arriba, la trascendencia de las obras acometidas se puede hoy tan sólo intuir, pero probablemente sea mayor aún de lo que siquiera somos capaces de imaginar.

II El marco normativo comunitario

El proceso de liberalización ferroviaria, desde el punto de vista del derecho comunitario, se ha efectuado de manera progresiva, comenzando en los años noventa del siglo pasado y hallándose todavía inconcluso. El último estadio de este proceso lo constituye la Propuesta de Segundo Paquete Ferroviario presentado por la Comisión Europea en enero de 2002.

El punto de partida que habilita una política comunitaria en el sector de los transportes en general y en el del ferrocarril en particular es el artículo 155 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que en su versión consolidada establece lo siguiente:

  1. A fin de alcanzar los objetivos mencionados en el artículo 154 4, la Comunidad:

    - Elaborará un conjunto de orientaciones relativas a los objetivos, prioridades y grandes líneas de las acciones previstas en el ámbito de las redes transeuropeas; estas orientaciones identificarán proyectos de interés común;

    - Realizará las acciones que puedan resultar necesarias para garantizar la interoperabilidad de las redes, especialmente en el ámbito de la armonización de las normas técnicas;

    - Podrá apoyar proyectos de interés común apoyados por Estados miembros y determinados de acuerdo con las orientaciones mencionadas en el primer guión, especialmente mediante estudios de viabilidad, de garantías de crédito o de bonificaciones de interés; la...

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