La Ley del Suelo ante el Tribunal Constitucional
| Autor | José M. Corral Gijón |
| Cargo | Doctor en Derecho |
| Páginas | 947-960 |
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En el Preámbulo del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, igual que se hacía en la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, ya se resaltaba la dificultad de ordenar un texto legal único con la materia del urbanismo, lo que dimanaba sobre todo de las competencias que había atribuido la Constitución a las Comunidades Autónomas y que éstas han asumido en sus respectivos Estatutos en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, habiéndose ya dictado bastantes normas autonómicas sobre el particular.
Varios comentaristas habían también hecho notar este conflicto difícilmente superable y habían pronosticado que el Texto Refundido que se anunciaba en la Ley de 1990 tendría que carecer de unidad sistemática, salvo que se hiciera caso omiso de la especial naturaleza de las normas que habrían de integrarla; la ruptura que ha supuesto en la unidad del ordenamiento jurídico nacional la atribución de competencias legislativas a las Comunidades Autónomas obliga a delimitar la naturaleza de las distintas normas desde esta nueva perspectiva. La única solución sería la de distinguir entre normas plenamente aplicables, básicas y supletorias.
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981 señaló la conveniencia y aun la necesidad de que el Estado deba determinar en las normas que promulgue si su aplicabilidad es plena, básica o supletoria. Las Cortes de la Nación, dice la sentencia, deberán establecer lo que haya de entenderse por básico, aplicable o supletorio, y en caso necesario, aclara, será este Tribunal.el competente para decidirlo.
Es exactamente lo que ocurre en este caso. La Ley del Suelo señala los tres apartados; pero ante los recursos presentados, es el Tribunal Constitu-Page 948cional el que decide sobre esta clasificación y sobre la constitucionalidad de los preceptos impugnados en esta sentencia que vamos a resumir y comentar.
Teóricamente, las normas de aplicación plena suponen una competencia excluyente del Estado y por tanto derogatoria de las normas autonómicas afectadas. Será norma básica aquella en la que si bien el Estado proclama su competencia sobre las líneas generales, se concede a las autonomías la posibilidad de dictar otras normas para su desarrollo. Y se considera norma estatal supletoria aquella que sólo será aplicable en defecto de reglamentación autonómica sobre el particular y para llenar sus lagunas.
Estas distinciones responden a la idea expresada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 26 de marzo de 1987 que declaró que el Estado podrá regular las condiciones básicas que garanticen una igualdad de trato de todos los españoles en el ejercicio y contenido de sus derechos de propiedad, pero todo ello sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan darse en el ámbito de sus respectivas competencias una legislación propia que respete la legislación básica estatal.
Esta delicada cuestión de la clasificación de las normas del urbanismo ya se abordó en la Ley de Reforma de 1990 y también en la disposición final del Texto Refundido de 1992, apoyándose en los correspondientes apartados del artículo 149 de la Constitución. Pero varias Comunidades Autónomas, que se apoyan en el artículo 148, han entendido que se ha invadido su ámbito competencial, dando origen a esta cuestión que estaba pendiente y que ahora se resuelve por el Tribunal, según hemos de ver.
Haciendo uso de las facultades conferidas en los artículos 161 y 162 de la Constitución, las Comunidades Autónomas de Navarra, Cantabria, Aragón, Castilla y León y Canarias interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, a los que posteriormente se han acumulado los recursos que contra el Texto Refundido de 1992 han interpuesto las Comunidades de Baleares, Aragón y Cataluña, por entender las recurrentes que las leyes dichas invaden de modo global las competencias que les ha atribuido la Constitución en su artículo 148.1.3.° en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; tales competencias han sido plenamente asumidas y se ha regulado la materia por varias leyes autonómicas que resultan afectadas.
Se alega sustancialmente que si bien el Estado, según el artículo 149, tiene competencia en materia de propiedad en general y puede regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el Page 949 ejercicio de los derechos constitucionales, esto no permite que el Estado pueda aprobar una ley con vocación de código urbanístico que venga a modificar sustancialmente el sistema de distribución de competencias particularmente atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo, por lo que se impugnan las dos leyes dichas de 1990 y 1992 en su globalidad por el vicio de incompetencia. Además y de modo particular se aduce que la disposición final de ambas ha señalado de modo unilateral y arbitrario cuáles son las normas de aplicación plena, las básicas y las supletorias, incurriendo también en inconstitucionalidad por falta de competencia.
En síntesis y con pequeñas variantes, las alegaciones contenidas en los recursos coinciden en la presunta inconstitucionalidad global de la Ley de 1990 y del Texto Refundido de 1992 por la razón central de que, a juicio de los recurrentes, se han invadido por el Estado las competencias que a ellas les correspondían en el urbanismo, dictando normas de aplicación directa, básica o supletoria que pertenecen al ámbito de la esfera autonómica.
Los escritos presentados son muy extensos y de una notable prolijidad, haciendo enumeraciones casi exhaustivas de preceptos concretos respecto a los cuales se detallan alegaciones que consideran pertinentes. Se recogen en los antecedentes de la sentencia, Llenando bastantes folios y cuya lectura se torna repetitiva y no poco fatigosa, ya que todos los recursos presentados inciden prácticamente en los mismos conceptos, pareciéndose bastante entre ellos.
La Abogacía del Estado en el Tribunal emite dos informes, referidos a los recursos sobre la Ley de 1990 y a los del Texto Refundido. En cuanto al primero, el escrito, que se califica en la sentencia de «muy extenso», se centra en rechazar las inconstitucionalidades reprochadas, diciendo que no se ha infringido la libertad de empresa (art. 38 CE) ni la regulación constitucional de derecho de propiedad (art. 33 CE), y defiende que las competencias estatales invocadas en la disposición final de la Ley son las que le reservan las reglas 1.a, 8.a, 13, 18 y 23 del artículo 149.1 de la Constitución; niega que se haya infringido el orden constitucional y estatutario de competencias y desciende después a defender cada uno de los artículos que se han impugnado en los recursos, con mayor o menor convicción.
El segundo informe de la Abogacía del Estado respecto a los recursos contra el Texto Refundido de 1992 se inicia defendiendo la rehabilitación del plazo que se hizo en la Ley de Presupuestos de la autorización caducada que tenía el Gobierno para redactarlo como punto previo; después se reiteran los argumentos generales de validez de la Ley antes reseñados, defendiendo la constitucionalidad de sus preceptos. Un punto muy interesante de este informe y que resaltamos porque tiene relación con uno de los extremos del fallo es el referente a las disposiciones supletorias, que se anulan en masa, sin tener en cuenta que el último inciso del número 3 del artículo 149 de la Constitu-Page 950ción dice expresamente que el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas. Luego volveremos por extenso sobre este punto.
Para ver cómo el Tribunal Constitucional ha considerado las alegaciones de los recursos y de la Abogacía del Estado en los argumentos esgrimidos, es preciso estudiar por partes la sentencia.
Nada menos que 42 fundamentos jurídicos contiene la sentencia, que ha sido dictada con fecha 20 de marzo de 1997 por el Pleno del Tribunal Constitucional dada la importancia de la materia debatida y el profundo estudio que ha precisado. Han sido dos ponentes, y no uno, los señores don Enrique Ruiz Vadillo y don Pablo García Manzano, los que han expuesto el parecer del Tribunal.
En dichos fundamentos jurídicos se examinan algunas cuestiones previas, se entra después a decidir sobre los puntos centrales que se refieren a los títulos competenciales que se aducen, se analiza la disposición final del Texto Refundido que hacía la delimitación de normas respecto a su distinta aplicación y se hace por...
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