La Ley sobre Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
| Autor | Fernando García Rubio |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Administrativo URJC |
| Páginas | 182-194 |
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Tras su aprobación por el Consejo de Ministros en forma de anteproyecto y el dictamen del Consejo de Estado de 26 de junio de 2013, se coniguró una reforma del régimen local hasta entonces vigente y, en especial, del papel de las Diputaciones Provinciales, a través fundamentalmente del Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
El citado anteproyecto de ley, pretendía, en virtud de las atribuciones conferidas a la Administración General del Estado y a las Cortes Generales por la habilitación del artículo 149.1.18 sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, regular la Administración Local bajo los prismas de estabilidad presupuestaria recogidos en el artículo 135 de la Carta Magna tras
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su reforma en agosto/septiembre de 2011312y en la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, tal y como se recoge en la propia exposición de motivos del entonces anteproyecto de ley.
Así, esta reforma debe encuadrarse indispensablemente en el marco de la citada estabilidad presupuestaria y con los condicionantes de ella derivadas.
En este sentido, la prestación de competencias queda vinculada a la capacidad de los Ayuntamientos, articulándose en esa línea la igura de la delegación de competencias, tanto estatales como autonómicas, hacia los municipios, con la necesaria dotación presupuestaria.
Especial importancia tiene, como ya indicamos, la coniguración de las Diputaciones Provinciales, no solo como auxiliares a las labores municipales, sino en el ámbito estrictamente municipal, como entes prestadores de servicios para los municipios de menos de 20.000 habitantes.
Una de las principales novedades, si no la más importante, de las nuevas determinaciones que pretendieron incorporarse a la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local por el Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local es el papel de las Diputaciones Provinciales como gestoras directas de servicios públicos, especialmente en relación con los municipios de menos de 20.000 habitantes que no superaran la evaluación por los denominados costes estándar de los servicios públicos por ellos prestados.
Esta circunstancia tiene especial incidencia en relación con los servicios públicos de carácter obligatorio previstos por el art. 26 de la citada Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.
En ese sentido, se hace necesario realizar toda una serie de consideraciones sobre esa importante reforma, puesto que articulaba un nuevo papel de las Diputaciones Provinciales y -en las Comunidades Autónomas uniprovinciales- de la Comunidad Autónoma, no como entidad local de segundo grado para la cooperación, auxilio y asistencia a los municipios, sino como gestoras directas en lugar del municipio.
En primer lugar, debemos destacar, en ese sentido, que la opción por la que optó el Gobierno, en ese sentido, es una opción relativamente conservadora, pese al carácter innovador de la igura de la Diputación gestora de servicios, toda vez que el ámbito de la actuación de los municipios de pequeño tamaño -que siempre ha sido cuestionado incluso antes de la crisis económica, por su escaso tamaño en relación con el mapa municipal español con multitud de pequeños municipios y dispersión de núcleos de población- podría haber hecho, tal como recientemente ha señalado el profesor Cosculluela Montaner313, una modificación del mapa municipal reduciendo el número de municipios de manera radical. Cuestión esta por la que al parecer optan las autoridades euro-
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peas, y así les ha sido impuesto a los países que han sido intervenidos directamente en esta crisis inanciera, como son Irlanda, Portugal y Grecia, y en menor medida, Italia.
En ese sentido, debemos recordar que la competencia para alterar los términos municipales le corresponde a las Comunidades Autónomas, ya desde el principio dispositivo del art. 148 de la CE y las primeras redacciones de los Estatutos de Autonomía; y más tras la implantación de los Estatutos de segunda generación en diversas Comunidades Autónomas en el periodo 2006-2008, por los cuales todo régimen local se ha «interiorizado». Circunstancia esta que, pese a la doctrina del Tribunal Constitucional derivada de las Sentencias 34/2010 y 103/2013, sobre el necesario respeto de las bases estatales en esta materia por parte del legislador autonómico, auguraba un campo importante de conlictividad, al parecer no deseada, con respecto a la determinación por la legislación básica estatal de un número mínimo de habitantes de los municipios y las consecuencias que ello podría tener.
Debemos destacar, tal y como se recoge de forma expresa en el fundamento jurídico 1.4 de la STC 103/2013, que el título competencial asumido, en este caso, por la Generalitat de Cataluña en su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 6/2006314y, en concreto, en cuanto a las competencias de carácter exclusivo sobre régimen local ijadas en el artículo 160.1, establece:
Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de régimen local que, respetando el principio de autonomía local, incluye:
a) Las relaciones entre las instituciones de la Generalitat y los entes locales, así como las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre estos y la Administración de la Generalitat, incluyendo las distintas formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales.
b) La determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales, en los ámbitos especificados por el artículo 84.
c) El régimen de los bienes de dominio público, comunales y patrimoniales y las modalidades
de prestación de los servicios públicos.
d) La determinación de los órganos de gobierno de los entes locales creados por la Generalitat y el funcionamiento y régimen de adopción de acuerdos de estos órganos.
e) El régimen de los órganos complementarios de la organización de los entes locales
.
Se trata de un ámbito de competencias para la Generalitat pero, tal y como recoge el Alto Intérprete de la Constitución, «ello no significa, sin embargo, que el título competencial del Estado para la regulación del régimen local se haya visto eliminado por la reforma estatutaria, pues, tal y como tenemos señalado en la STC 31/2010, de 28 de junio, las previsiones estatutarias deben respetar en todo caso la competencia básica que al Estado corresponde en la materia, en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión base del régimen jurídico de las Admi-
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nistraciones Públicas engloba a las Administraciones Locales» (fundamento jurídico 36). Por lo tanto, la apreciación del art. 160.1 del Estatuto de Autonomía catalán, al reconocer las competencias sobre régimen local con carácter exclusivo, se hace de manera impropia y no impide que sobre dichas competencias autonómicas puedan operar previamente las bases estatales, especíicamente las del art. 149.1.18 en los términos que recogía la indicada Sentencia del TC 31/2010, de 28 de junio, en sus fundamentos jurídicos 60 y 64, tal y como se indica en el fundamento jurídico 10 de la reiterada sentencia 31/2010, de 28 de junio.
En ese sentido, debemos destacar que las leyes de régimen local de las Comunidades Autónomas, así como, por ejemplo, la Ley de la Administración Local de la Comunidad de Madrid 2/2003, de 12 de marzo, recogen ya un número mínimo de habitantes para la creación de nuevos municipios, aunque no establece un número mínimo de los habitantes que ha de tener un municipio en la legislación básica.
Dicha circunstancia -la población- se conigura como uno de los elementos del municipio y se vincula, por tanto, a la autonomía municipal consagrada en el art. 140 CE. Esta es una cues-tión que puede discutirse, pero que, por su extensión y complejidad, no vamos a abordar en este momento.
Por tanto, dejando al margen la opción de la reducción de municipios y en el marco del Plan de Consolidación Fiscal y Estabilidad Presupuestaria derivado de la reforma exprés de la Constitución en agosto/septiembre de 2011 y del nuevo art. 135 de la Carta Magna en relación con la Ley Orgánica 2/2012, de Equilibrio Presupuestario y Sostenibilidad Financiera, debe ubicarse -así como en el marco de nuestras relaciones en el seno de la Unión Europea- con el Plan de Reformas remitido a la Comisión y el ahorro de 7.130 millones de euros que se pretende con la reforma local, lo que ha supuesto la opción que se ha producido por las funciones renacidas y rebautizadas de las Diputaciones Provinciales.
Esta opción debe nuevamente encuadrarse dentro de un contexto institucional y en un marco político determinado, puesto que, sin perjuicio del permanente cuestionamiento por determinado espectro ideológico que se ha realizado históricamente de la Diputaciones Provinciales -descrito acertadamente por Sebastián Martín Retortillo-, lo cierto es que las Diputaciones, en los últimos tiempos, han sido, junto con el Senado, las instituciones más cuestionadas del entramado político-institucional derivado de la Constitución Española de 1978, toda vez que se entienden por buena parte de la sociedad y de los medios de comunicación -y así se releja en las encuestas- como unas instituciones claramente prescindibles con carácter inmediato.
De hecho, dicha cuestión fue expresamente abordada en el debate de la campaña electoral de las elecciones generales del 20 de noviembre de 2011...
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