La Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas de 2003
| Autor | Miguel L. Lacruz Mantecón |
| Páginas | 151-193 |
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La Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante LPAP), Ley 33/2003, de 3 noviembre, regula las adquisiciones de bienes en el Título I, Adquisición de bienes y derechos, Capítulo único, refiriendo su artículo 15 los "Modos de adquirir" de la siguiente manera: Las Administraciones públicas podrán adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico y, en particular, por los siguientes: a) Por atribución de la Ley. b) A título oneroso, con ejercicio o no de la potestad de expropiación. c) Por herencia, legado o donación. d) Por prescripción. e) Por ocupación.
Podemos ver, ante todo, que se sustituye la referencia al Estado, como adquirente, por las Administraciones públicas, lo que en opinión de CHINCHILLA
MARÍN269 "...es perfectamente lógico, ya que ...se trata de un precepto que regula las formas de adquirir bienes y derechos que son comunes a todas las administraciones públicas".
También se destaca la referencia a la adquisición por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico, remisión genérica que nos indica que la Administración puede adquirir bienes por los mismos modos que cualquier otro sujeto, aunque, como advierte la citada autora, "eso no significa que las Administraciones públicas adquieran sus bienes y derechos de manera idéntica y con el mismo régimen jurídico que el Derecho privado establece para los distintos modos de adquirir la propiedad. Antes al contrario, en este ámbito, como en cualquier otro, existen esas singularidades que en forma de derogaciones del Derecho común, en más y en menos, caracterizan a la actuación de
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las Administraciones públicas". Lo que por nuestra parte podemos aplicar a las adquisiciones ex lege que venimos tratando, como ocupaciones especiales o, como he dicho anteriormente, "mágicas". Añade la autora que "...la prerrogativa o privilegio no es sólo y simplemente de las Administraciones respecto de los particulares, sino que, en los supuestos más importantes (inmuebles vacantes, saldos abandonados, herencias intestadas), el privilegio lo es también de la Administración General del Estado respecto de las Comunidades Autónomas y las Entidades locales", lo que se relaciona con los intentos de regulación de la adquisición en favor de la Administración autonómica en algunas de las Leyes de Patrimonio elaboradas por las Comunidades Autónomas.
Tras esa declaración de adquirir como cualquier otro sujeto, que a nadie engaña, comienza la enumeración del artículo 15 con el modo de adquirir "por atribución de la ley". Sus aplicaciones comprenden la adquisición de los inmuebles vacantes o mostrencos, los saldos o depósitos abandonados y, señala CHINCHILLA270, también la sucesión legítima de la Administración General del Estado y la adjudicación de bienes y derechos en procedimientos judiciales o administrativos.
En lo que a inmuebles se refiere, nos interesa el artículo 17 LPAP, Inmuebles vacantes, que dice:
1. Pertenecen a la Administración General del Estado los inmuebles que carecieren de dueño.
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La adquisición de estos bienes se producirá por ministerio de la Ley, sin necesidad de que medie acto o declaración alguna por parte de la Administración General del Estado. No obstante, de esta atribución no se derivarán obligaciones tributarias o responsabilidades para la Administración General del Estado por razón de la propiedad de estos bienes, en tanto no se produzca la efectiva incorporación de los mismos al patrimonio de aquélla a través de los trámites prevenidos en el párrafo d) del artículo 47 de esta Ley.
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La Administración General del Estado podrá tomar posesión de los bienes así adquiridos en vía administrativa, siempre que no estuvieren siendo poseídos por nadie a título de dueño, y sin perjuicio de los derechos de tercero.
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Si existiese un poseedor en concepto de dueño, la Administración General del Estado habrá de entablar la acción que corresponda ante los órganos del orden jurisdiccional civil.
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La redacción en el Proyecto de Ley de 22 de abril de 2003 del art. 17, nos advierte DOMÍNGUEZ LUELMO271, coincide literalmente con este art. 17 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, "...con la única salvedad de que en el núm. 4, en el texto proyectado se aludía simplemente a «la Administración». Es a partir del Informe de la Ponencia en el Congreso de los Diputados cuando se sustituye esta referencia por la de la «Administración General del Estado». Todo ello se confirma en el texto del Dictamen de la Comisión, y ya no sufre modificaciones pues, según consta, en el Pleno se aprueba el Proyecto de Ley sin modificaciones en cuanto a éste, y en el Senado ya no se introduce ninguna modificación en cuanto al texto aprobado por el Congreso de los Diputados".
Más adelante examinaremos cómo determinadas enmiendas presentadas, que no prosperaron, no pretendían otra cosa que hacer destinatarias de los inmuebles vacantes a las Comunidades Autónomas donde estuvieran situados los bienes, dentro de un planteamiento competencial del asunto.
Este artículo 17, junto al 18, que se ocupa de los saldos y depósitos abandonados y su atribución a la Administración, refiere los dos modos de adquirir "por atribución de la Ley". Los artículos subsiguientes se ocupan de los otros modos de adquirir, regulando las adquisiciones a título oneroso (artículo 19), las adquisiciones hereditarias y a título gratuito (arts. 20 y 21), la prescripción adquisitiva (artículo 22272), la ocupación (art. 23), y las adquisiciones derivadas del ejercicio de la potestad expropiatoria y en procedimientos judiciales (ejecutivos u otros) o administrativos (arts. 24 y siguientes).
Concreta DOMÍNGUEZ LUELMO273 el significado de la sistemática seguida en esta Ley de 2003 señalando que "...el título en virtud del cual el Estado
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adquiere los inmuebles vacantes es la ley, modo de adquirir a que se refiere el apartado 2° del art. 609 del Código Civil ...Y además, sistemáticamente, se sigue en la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas el mismo orden establecido en su art. 15, en cuanto a los modos de adquirir. Al primero de ellos, contemplado en la letra a) «por atribución de la ley», se refieren los arts. 17 y 18 de la misma, regulándose a continuación otros medios de adquisición en el mismo orden por el que son enumerados en el art. 15".
La regulación ha cambiado, formalmente al menos, en cuanto a la adquisición de inmuebles vacantes. Sin embargo, ALONSO MÁS274 considera que esta nueva regulación no contiene novedades de excesivo relieve, destacando que "... se incorpora la regulación sobre saldos y depósitos abandonados en entidades de crédito, que antes se contenía en el art. 29.2 LGP entonces vigente, y se regula con más detalle la adjudicación de bienes y derechos a favor del Estado dentro del propio texto de la Ley. Asimismo, se regula con mayor detenimiento, en la misma Ley, la cuestión relativa a la adquisición a título gratuito, sea por acto entre vivos o bien mortis causa". Por su parte, CHINCHILLA MARÍN275 considera que el artículo 17 continúa la larga tradición de atribución al Estado de los mostrencos e impide la ocupación de inmuebles por los particulares.
Sin embargo, en el asunto que nos ocupa encontramos algunas novedades dignas de destacar. Vemos, en primer lugar, cómo falta un precepto equivalente al art. 22.1 de la LPE de 1964 (También corresponden al Estado los bienes inmuebles detentados o poseídos, sin título, por entidades o particulares, pudiendo reivindicarlos con arreglo a las Leyes).
Nos dice ALONSO MÁS276 al respecto que "Esta cuestión se regulaba en los artículos 21 y ss. LPE. El precepto actual es el artículo 17 de la Ley 33/2003, que se dicta al amparo de la competencia exclusiva estatal sobre la legislación civil ...Una novedad que plantea la Ley 33/2003 es la eliminación de la regulación contenida en el artículo 22 de la LPE. Este precepto disponía que también corresponderían al Estado los inmuebles detentados o poseídos, sin título, por particulares o entidades ...Si efectivamente existen bienes inmuebles poseídos sin título por un particular, esos bienes, o bien pertenecerán a otro particular, o
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bien pertenecerán al Estado, si carecen realmente de dueño; pero el precepto no implicaba ninguna presunción de que esos bienes poseídos sin título estuvieran realmente vacantes, sino que lógicamente, exigía que el Estado probara tanto la posesión sin título por el detentador como la inexistencia de título a favor de tercero, al menos en los mismos términos que en el caso de los inmuebles del entonces art. 21. En suma, el caso era perfectamente subsumible en el supuesto general", explicación ésta que es la de VALLADARES y CHINCHILLA MARÍN, y que ya ha sido destacada anteriormente.
Esta razón, unida a una finalidad simplificadora, llevan al legislador a decidir la presente solución, como destaca DOMÍNGUEZ LUELMO277, por infiuencia del Consejo de Estado, cuyo Dictamen del al Anteproyecto de Ley señala que «...el art. 17 del anteproyecto, en primer lugar, unifica los diversos criterios de atribución al Estado de los inmuebles vacantes que establecen los arts....
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