Ley De Ordenación Urbanística de Andalucía
| Autor | José Antonio Morillo-Velarde del Peso |
| Cargo | Abogado del Estado-Jefe en la Secretaría de Estado de Hacienda |
| Páginas | 761-774 |
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Dictamen emitido por el Abogado del Estado-Jefe en la Secretaría de Estado de Hacienda, don José Antonio Morillo-Velarde del Peso, el 5 de marzo de 2003.
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Se ha recibido en esta Asesoría Jurídica petición de informe acerca de la adecuación al orden constitucional de distribución de competencias de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
En relación con el presente tema el Abogado del Estado que suscribe informa lo siguiente:
La distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en orden a la legislación en materia de suelo ha dado lugar en los últimos años a una situación en extremo poco pacífica: se han ido superponiendo textos legales, del Estado y de las Comunidades Autónomas, que no siempre coincidían en su propósito legiferante (lo cual es plenamente legítimo siempre que se proceda en el ámbito de las competencias propias y con respeto a las ajenas). Pero el principal problema ha residido en la escasa definición apriorística de los límites de las potestades legislativas de aquél y éstas, habida cuenta de la concurrencia de títulos competenciales en una materia de tanta relevancia, que se ha ido perfilando por el Tribunal Constitucional en unos términos que en alguna ocasión han podido reputarse inesperados, con las consiguientes consecuencias sobre la legislación enjuiciada.
Por lo que al objeto del presente dictamen se refiere cabe recordar que partiendo de la legislación preconstitucional -constituida básicamente por Page 762 el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976-, se produce un primer y significativo hito normativo con la promulgación de la Ley 8/ 1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que dio lugar al Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Dichos textos legales partían de la premisa de que el Estado contaba a su favor con títulos competenciales suficientes para establecer un régimen urbanístico coherente a nivel nacional, sin desconocer las potestades concurrentes de las Comunidades Autónomas, por lo que se diferenciaban preceptos de aplicación plena, basados en la competencia exclusiva del Estado; otros que se configuraban como legislación básica, que las Comunidades Autónomas eran libres de desarrollar; y, por fin, no pocos preceptos cuya aplicación se preveía con carácter simplemente supletorio.
Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, estimando varios recursos de inconstitucionalidad, afectó de forma harto significativa a tales textos, declarando inconstitucionales y nulos un buen número de preceptos del Texto Refundido de 1992.
En primer lugar, en un pronunciamiento sorprendente, declara que habiendo asumido todas las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos el urbanismo como competencia exclusiva, el Estado no puede dictar normas con carácter supletorio, pese a los rotundos términos en que se pronuncia el artículo 149.3 de la Constitución, cuando dispone que: «El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas». Esta afirmación dio lugar a la declaración de inconstitucionalidad de no pocos preceptos.
Además, desarrolla un análisis del reparto constitucional de competencias que priva al Estado de toda posibilidad de regular la estricta materia urbanística, permitiéndole únicamente dictar normativa con incidencia en la misma sólo en cuanto sea imprescindible para configurar el núcleo esencial del derecho de la propiedad inmobiliaria a fin de que pueda ser reconocible por igual en todo el territorio nacional, o bien cuando se funde en títulos de la exclusiva e indubitada competencia estatal, como la legislación expropiatoria o el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
La sentencia, que negaba también al legislador estatal competencias derogatorias, declaró restablecida en la medida necesaria la vigencia del Texto Refundido de 1976. La conmoción fue importante, generando una situación de anomía e inseguridad jurídica. Para atajarla, la Ley 1/1997, de 18 de junio, de la Junta de Andalucía, reinstauró en el territorio de aquella Comunidad Autónoma la mayor parte de los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 declarados inconstitucionales.
Con posterioridad, y omitiendo la referencia a otros textos legales de transición poco relevantes a los fines que nos ocupan, la Ley 6/1998, de 13 Page 763 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, acomete el desarrollo de las competencias que, según la STC 61/1997, corresponden al Estado. Dicha Ley fue también impugnada ante el Tribunal Constitucional, cuya Sentencia 164/2001, de 11 de julio, ratifica la corrección del texto salvo en aspectos puntuales.
Importa destacar que este último pronunciamiento del supremo intérprete de la Constitución, si bien acepta y recoge las afirmaciones sustanciales de la STC 61/1997 en punto al reparto sustantivo de competencias, parte de un posicionamiento básico diferente en orden al enjuiciamiento de la legislación estatal. Y ello obedece, según el Fundamento Jurídico 3 de la STC 164/2001, a «que el contexto sistemático de los preceptos de la LRSV es bien diferente, hoy, al de las normas sobre propiedad urbana, expropiación y valoraciones del TRLS. El Texto Refundido de 1992 presentaba una clara vocación de regulación completa del Derecho urbanístico y de la propiedad urbana, ya fuera mediante normas básicas, supletorias o de "aplicación plena" (...) Bien distinto es el contexto normativo en el que cobran sentido los preceptos de la LRSV. En efecto, en nuestra STC 61/1997 negamos la competencia estatal, entre otras cuestiones, sobre el planeamiento urbanístico y sobre las concretas técnicas de equidistribución y ejecución urbanísticas; en línea con lo resuelto en aquella sentencia, la LRSV no regula ya aquellas cuestiones. Así, cuando los preceptos de la LRSV hacen referencia a instrumentos o técnicas urbanísticos, se limitan a mencionar categorías no reguladas en cuanto a su contenido por la propia LRSV».
Y, abundando en la misma línea, añade acto seguido: «Según venimos diciendo, nuestro juicio de constitucionalidad debe partir de lo dicho en la STC 61/1997. Ahora bien, de ahí no resulta indefectiblemente que, como se pretende en los recursos acumulados, debamos declarar la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la LRSV que guardan estrecha conexión con determinados preceptos del TRLS de 1992 que fueron tachados de inconstitucionales en nuestra STC 61/1997. Recordemos que en la STC 61/1997 declaramos inconstitucionales y nulos varios preceptos del TRLS de 1992 que venían calificados por su disposición final única, apartado 3, como "de aplicación supletoria". Conforme a lo razonado en el F. 12c) de la STC 61/1997, aquella declaración de inconstitucionalidad no provenía de un juicio individualizado sobre cada precepto, sino de su calificación como "de aplicación supletoria".»
En consecuencia, los instrumentos que principalmente nos permitirán indagar acerca del respeto al orden constitucional de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante, LOUA) habrán de ser las dos sentencias mencionadas del Tribunal Constitucional, así como los preceptos de la LRSV de 1998 ratificados por la STC 164/2001, pues todos ellos ostentan la consideración de normas de aplicación plena o de normativa básica o condiciones básicas de igualdad en todo el territorio nacional, por Page 764 lo que no puede la legislación autónomica bien regular la misma materia en el primer caso, bien apartarse de sus postulados en el segundo.
La disposición final única de la LRSV de 1998 invocaba como títulos competenciales obrantes a favor del Estado para la regulación de la materia los siguientes:
* Para dictar legislación básica, o de condiciones básicas del ejercicio de los derechos: artículo 149.1.1.° (regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales), 13.° (bases de la planificación económica general), 18.° (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas) y 23.° (bases sobre protección del medio ambiente), de la Constitución.
* Para dictar normas de aplicación plena, en virtud de competencias exclusivas del Estado: artículo 149.1.4.° (Defensa y Fuerzas Armadas), 8.° (Legislación Civil) y 18.° (Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre...
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