Mas de 20 años de la Ley de Costas

AutorPedro Rodriguez López
CargoDoctor en Derecho
1. - Presentación

En el BOE de 29 julio 1988, núm. 181, [pág. 23386] fue publicada la Ley de Costas que, por la importancia de la misma, entró en vigor el mismo día de su publicación. Como podemos ver, nuestra querida Ley de Costas, que en todos los medios de comunicación llaman nueva, lleva en vigor 20 años.

Curiosamente, fue en mi época de estudiante en la Facultad de Derecho, en cuarto de carrera, cuando dicha Ley entró en vigor y mis profesores, colaboradores en la redacción de la norma, dedicaron casi medio curso a dicha norma. Quién me iba a decir a mí que en 1998, diez años después, fui nombrado Jefe del Servicio de Actuación Administrativa de la Demarcación de Costas de Baleares, donde pasé cuatro años, que se completaron con otros cuatro años en la Dirección General de Costas. En ese ínterin, obtenido el doctorado, publiqué mi primera monografía, un comentario sobre la Ley de Costas que, teniendo en cuenta como estaba el patio, fue un éxito de ventas.

Después de ocho años y muchos sufrimientos y carencias decidí que si los máximos responsables no tenían intención de solventar los enormes problemas que surgían de la Ley, yo no sería un Quijote enloquecido y amargado, como he visto muchos a lo largo de mis años. En estos momentos quiero recordar a mi gente de Palma de Mallorca, con especial dedicación a un Javier que, a fuerza de pensar en salvar el mundo, ni siquiera se ha podido salvar a sí mismo.

2. - Mirando ilusiones

La tradicional rigidez del Derecho español sobre las cosas públicas reviste una especial trascendencia, y una conflictividad singular cuando el tema se concreta en unas pertenencias de tan alto significado en todo campo como lo son las riberas del mar1 y, en general, las zonas de costa. Es meridiano que la zona litoral, en general, supone uno de los espacios de más alto valor ecológico y de equilibrio más inestable. No obstante, hasta bien entrados los años ochenta las preocupaciones medioambientales fueron relegadas a un segundo plano, consecuencia de la innegable presión económica2, supeditando la protección a la especulación, y generando un daño que actualmente se está intentando paliar.

La lenta, pero al parecer irremediable, desaparición de gran parte del dominio colectivo viene causando serias y justificadas inquietudes en los tiempos presentes 3. Ya desde la perspectiva de la anterior y preconstitucional legislación de costas el tema de la protección del demanio era un asunto de enorme interés, que generaba no pocas preocupaciones. A estos supuestos se dedicaron gran cantidad de opiniones que en general no tuvieron ningún valor práctico, pues, fue patente el proceso de privatización a que se sometieron los distintos bienes de dominio público, blanco de unos ataques que muchas veces encontraron su más eficaz aliado en el hábil empleo y aplicación jurisdiccional de normas no totalmente adecuadas a la realidad4. No obstante no todo se puede achacar a la legalidad vigente, la Administración, adoleciendo de una mentalidad privatista, permitió y potencio la expoliación del demanio.

Consecuencia de esta tendencia surge una fortísima reacción proteccionista, cuyo origen último son las tendencias de protección medioambiental de los países europeos de nuestro entorno, y de la propia Comunidad Económica Europea5.

El primer paso, en este sentido, fue determinar, de forma expresa, el carácter demanial de las costas en nuestra norma constitucional6. Así, nuestro texto constitucional señala que la ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación7; siendo bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental8. Esto conlleva que entre los bienes demaniales exista una diferenciación entre los bienes que son demaniales por determinación constitucional y los bienes del demanio marítimo-terrestre que lo son por determinación de ley ordinaria9.

Tal como señala la propia Exposición de motivos de la Ley de Costas10, esta es la primera vez en nuestra historia legislativa que por una disposición del máximo rango se clasifican determinados bienes como de dominio público, con la particularidad de que los únicos a los que la Constitución atribuye directamente esa definición pertenecen precisamente al dominio público marítimo-terrestre. Y es evidente que ello ha sido para cortar, de una vez por todas, las anteriores confusiones y actitudes contrarias a la demanialidad de espacios tan importantes11.

A este respecto, se ha entendido que el reconocimiento de esa titularidad estatal sobre tales bienes no implicaba la atribución de ningún título competencial, ni tampoco que, por tal razón, se pudiese alterar la distribución de competencias estatales y autonómicas que la CE fijaba12, dado que la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre este aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad13.

No obstante, a pesar de tales previsiones, que, por otra parte, se han realizado en sede de distribución de competencias, por lo que tienen una claro sentido integrador, la titularidad estatal sobre estos espacios sí que presupone o subraya la existencia de una serie de facultades, ya que, de lo contrario, no tendría ningún sentido que se hubiese otorgado la titularidad sobre estos bienes a la Administración estatal, sin conferirle prerrogativas de clase alguna14.

En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 149/91 sobre la Ley de Costas, al enfrentarse a la idea de ordenación del territorio señala que nació justamente de la necesidad de coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de actuación de distintas Administraciones. Cuando la función ordenadora se atribuye a una sola de estas Administraciones, o, como entre nosotros sucede, a entes dotados de autonomía política constitucionalmente garantizada, esa atribución no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado (F.J.1B).

La importancia de la costa en España no necesita ser ponderada15. Así, tal como señala la Exposición de motivos de la LC, España tiene una gran longitud de costa, aproximadamente 7880 kilómetros, de los que el 24 por 100 corresponden a playas, con un patrimonio público de unas 13.560 hectáreas, valioso por las grandes posibilidades que ofrece, pero escaso ante las crecientes demandas que soporta, y muy sensible y de difícil recuperación en su equilibrio físico. Siendo una de las fuentes económicas más importantes de un Estado que recibió en el año 2001 a 43 millones de turistas16.

Por ello resulta claro que desde el punto de vista humano, económico, ecológico, es importante contar con la regulación jurídica adecuada de esa parte del territorio nacional. A ello se añade un cierto deterioro o no satisfactoria utilización de ese espacio desde la perspectiva de los intereses generales que ha de servir la Administración, que ha cobrado una renovada importancia en lo que se denomina civilización del ocio como fenómeno de masas17.

Todo esto está muy bien, pero la realidad es muy distinta.

3. - Una pequeña ducha de realidad

Quiero contar una pequeña historia. A causa del deslinde de la isla de Formentera, muchos establecimientos quedaron incluidos en dominio público, por lo que había que tramitar una concesión de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas, por ello, ni corto ni perezoso, para evitar construcciones posteriores, me lancé a crear un mapa de situación de las ocupaciones, con la indispensable ayuda de mi gran amigo Salvador, del magnífico vigilante y mejor persona Juan, y con la pobre Teresa.

Como la Delegación estaba en Ibiza, cogimos el ferri con el aparatito para hacer las medidas (ese que utilizan los topógrafos), pero el nuestro era diferente, era uno que funcionaba, no con un sistema eléctrico ultramoderno, no, funcionaba con vela. Era tal la antigüedad del aparatejo que unos turistas hicieron fotografías del mismo.

Esta es la perspectiva de la Administración que aplica, de una forma extraña y altamente cuestionable, por lo menos hasta la última modificación en la cúpula.

El gran problema de nuestra norma no es la norma misma, sino aquellos que de forma harto cuestionable la aplican, y como la aplican. Sin ánimo de ser exhaustivo, me gustaría enumerar algunos de los graves problemas que aquejan a Costas como Administración, y que han llevado a un sin número de personas a crear asociaciones contra la propia Ley:

  1. - Criterios contradictorios en la aplicación de la norma (Sólo voy a poner un ejemplo, se acuerdan ustedes del festival Carácter Latino, que se hacía en las Canarias (ahora mismo no recuerdo en que isla) en la playa, pues bien, en un momento dado, consecuencia de presiones de tipo político, se acabó prohibiendo lo que hasta ese momento se estaba autorizando. Hasta este momento todo más o menos se puede justificar, lo que no se puede justificar es que ese mismo verano en el que se prohibió Carácter Latino se autorizada en la costa catalana un festival de la MTV).

  2. - Interpretaciones a la carta de la misma (¿alguien ha comparado los deslindes aprobados entre sí? Espero que no, porque se llevarían una sorpresa terrible).

  3. - Discriminaciones por los contactos del afectado.

  4. - Increíble desconocimiento de la propia norma.

  5. -...

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