La Ley en la Constitución Española
| Autor | García Cuadrado, Antonio Mª |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho constitucional |
| Páginas | 227-236 |
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El estudio de la ley como norma central del ordenamiento jurídico español suele realizarse de manera fraccionada a lo largo de las diversas partes que componen el programa de Derecho constitucional. Todo lo que se refiere al procedimiento legislativo (cómo se elabora y aprueba una ley) y al control de constitucionalidad de las leyes, se explica en la parte orgánica, lo uno como función de las Cortes Generales y lo otro como función del Tribunal Constitucional. Para la óptica de las fuentes del Derecho constitucional basta con destacar los caracteres generales de la ley como fuente del Derecho y los distintos tipos de leyes en lo que tal variedad pueda afectar a su valor como fuente.
Por más que las constituciones formales intenten recoger completa la mate-ria constitucional, lo cierto es que en todos los países, aun en los que han optado por textos constitucionales muy extensos, se hace preciso el desarrollo legislativo de numerosas materias propiamente políticas. La constitución formal se limita a recoger las líneas fundamentales, los grandes principios, y luego el legislador mayoritario, de acuerdo con sus propias concepciones políticas (en realidad su "programa de gobierno"), debe regular con más detalle esas materias e instituciones, eso sí, sin apartarse del marco constitucional.
A. Desde la época de la Revolución francesa, la ley ha sido la norma jurídica central de todo ordenamiento jurídico formulado. De ahí que, aún hoy, este término se utilice con frecuencia para referirse genéricamente a cualquier norma jurídica, precisamente lo que significaba este término para los escritores políticos y filósofos del Derecho antes de la Revolución francesa. En realidad, el término ley ha sido
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utilizado en la historia con muy diversas significaciones. Conviene distinguir por lo pronto dos grandes acepciones: la material y la formal.
En dogmática constitucional suele hablarse de estas dos acepciones para referirse al monismo francés (ley formal) y al dualismo alemán (ley material), hoy de escaso valor doctrinal. Para la primera, cuyo expositor más destacado seria Carré de Malberg, la ley era la forma que adoptan las decisiones del pueblo tomadas por sus representantes, es decir, por el parlamento. De ahí el "formalismo desesperado" que criticara Carl Schmitt de considerar ley a toda decisión adoptada por una asamblea representativa. En cambio, el dualismo germano partía del principio monárquico de la Constitución de 1815 que dejaba a la ley sólo aquellas materias constitucionalmente reservadas (la regulación de la libertad y de la propiedad de los ciudadanos)338.
Podemos decir que el sentido material hace referencia a la eficacia de la norma sobre sus destinatarios, mientras que el formal se preocupa del procedimiento y del órgano encargado de la elaboración y aprobación de la ley339. A su vez, dentro del sentido material hay que distinguir tres acepciones distintas, dependiendo del punto de vista desde el cual se mira a la ley:
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La acepción usual. Es la que se usa en el lenguaje común (no jurídico ni político) referida a cualquier norma jurídica sin especificar más.
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La acepción ideal. Es decir, aquella norma justa o recta a que se refiriera Santo Tomás al definir la ley como la "ordenación de la razón dirigida al bien común promulgada por quien tiene a su cargo el cuidado de la comunidad"340, y Francisco Suárez como el "precepto común, justo y estable suficientemente promulgado"341. Nos indican lo que una ley es partiendo de lo que debe ser. Por eso se dice, utilizando esta significación del término, que "una ley injusta no es ley".
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La acepción política. La utilizamos para referirnos a la norma dictada por el órgano legítimo, que antiguamente era normalmente autocrático -lex est quod principi placuit- y otras democrático -quod omnis tangit debet ad omnibus appro-bare- y finalmente, en su formulación liberal moderna, se entiende por ley la norma aprobada por la generalidad de los ciudadanos o, más comúnmente, por sus representantes342.
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En su significación formal más estricta y para el Derecho positivo español se denomina ley a la disposición jurídica elaborada y aprobada con ese nombre por las Cortes Generales o los parlamentos autonómicos343. En efecto, la teoría de la separación de poderes formulada por Montesquieu encomienda el poder legislativo a una asamblea parlamentaria. En este sentido, el Preámbulo de la Constitución española de 1978 habla de la ley como "expresión de la voluntad popular"344; pero como la democracia representativa se ha impuesto rotundamente sobre la directa, es a las Cortes Generales, que representan al pueblo español (art. 66.1 CE), a quienes corresponde la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 CE). Análogamente, las asambleas o parlamentos autonómicas representan a sus respectivas poblaciones y por tanto también ellos ejercen parcelas de potestad legislativa, aquellas que de acuerdo con la Constitución, los estatutos de autonomía y otras leyes orgánicas puedan corresponderles.
B. Este concepto constitucional de ley es, como puede verse, puramente formal: para nada se refiere al contenido. En efecto, es posible a las Cortes regular por ley cualquier materia que estimen conveniente, sin otro límite que los que pudieran derivarse de la Constitución.
Tampoco están prohibidas de forma absoluta las leyes de caso único, por lo que es posible que algunas leyes establezcan normas para casos singulares (lo cual es muy peligroso pues difícilmente se respetará en ellas el principio de igualdad constitucionalmente garantizado). También existen leyes que contienen actos constitucionales y están previstas en la Constitución. Excepcionalmente, pueden darse también leyes que aprueban actos administrativos (es decir, que ordinariamente se aprobarían por medio de una disposición administrativa sometida a control jurisdiccional contencioso-administrativo, que sin embargo no será posible si el acto se aprueba por medio de ley.
La posibilidad de leyes singulares (es decir, que dictan normas para un único caso) ha sido aceptada, bien que muy limitadamente por el Tribunal Constitucional, a raíz de la Ley de expropiación del holding privado RUMASA de 29 de junio de 1983: "la adopción de leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad" (STC 166/86, de 19 de diciembre).
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Son leyes (orgánicas) que contienen actos constitucionales las previstas en el Título II de la Constitución para resolver cuestiones relacionadas con la Corona, tales como las referentes a la aceptación de la abdicación regia o renuncia del heredero a la Corona (art. 57.5 CE). Igualmente algunas decisiones de las Cortes en materia de ordenación territorial pueden considerarse de este tipo (arts. 141.1, y 144 CE).
Son leyes que aprueban actos materialmente administrativos aquellas que, excepcionalmente, se dictan por las Cortes bien porque una norma anterior lo exige para ciertos actos muy relevantes (por ejemplo para autorizar un gasto no previsto en los Presupuestos Generales del Estado, art. 60 LGP) bien para exceptuar un caso singular de una norma general que por cualquier motivo no es posible o conveniente cumplir (así, la Ley 7/1983, de 29 de junio, de expropiación de...
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