La ley autonómica
| Autor | Manuel Aragón Reyes |
| Cargo | Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 23-39 |
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A Luis Díez-Picazo y Ponce de León, orgullo de nuestra Universidad Autónoma y maestro de todos los juristas.
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Tratar de la ley autonómica es adentrarse en una de las piezas claves de nuestro Estado autonómico. La Constitución sólo había previsto Asambleas Legislativas para las Comunidades que accedieran a la autonomía por la vía del art. 151, pero, una vez resuelta la opción constitucional mediante los Estatutos, que generalizaron la institución parlamentaria en todas las Comunidades Autónomas, hay legislación autonómica en todo el territorio español, con la excepción de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Si a esa generalización de la autonomía legislativa le añadimos el dato de que, por obra de los últimos pactos autonómicos y las correspondientes reformas de los Estatutos de Autonomía, el resto de las Comunidades han adquirido un ámbito y nivel de competencias equiparables a las que desde el principio tuvieron el País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, nos encontramos, pues, con un ordenamiento, el de nuestro Estado global, en el que la ley autonómica es instrumento normativo tan ordinario como la ley estatal y, además, posiblemente más numeroso. Diecisiete parlamentos territoriales legislando sobre un conjunto de materias Page 24 extraordinariamente amplio producen y, sobre todo, producirán una ingente legislación.
Gran parte de las actividades públicas y privadas se están regulado mediante leyes autonómicas y por ello gran número de procesos judiciales se han de resolver mediante la aplicación de esas normas. Pero ocurre que, al mismo tiempo, y dado nuestro peculiar sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, articulado, mayoritariamente, sobre la distinción bases-desarrollo, el crecimiento de la legislación autonómica no tiene por qué producir un decrecimiento recíproco de la legislación estatal. No me parece, pues, una exageración describir nuestro ordenamiento compuesto como una maraña legislativa. Para desenredarla, esto es, para poner orden en ese conjunto tan complejo y poder resolver con algún grado de previsión los conflictos entre ley estatal y ley autonómica, creo esencial comprender cabalmente lo que ésta significa, y por ello su rango y fuerza en nuestro sistema de fuentes.
Es cierto que puede decirse, y aceptarse, que tales relaciones vienen articuladas por el principio de competencia, con la salvedad de que la relación es de jerarquía respecto de un tipo de ley estatal muy particular: los Estatutos de Autonomía, supraordenados a la ley autonómica. Pero con ello se viene a decir muy poco porque justamente la difícil conceptualización que en nuestro sistema tiene el principio de competencia hace que con su mera alusión no se resuelva directamente nada. La competencia (del Estado y de la Comunidad Autónoma) no es sólo un principio capaz de resolver conflictos, sino, previamente, un principio de cuyo significado depende el modo de entender la propia ley autonómica así como el sentido de su validez y de las cláusulas de prevalencia y supletoriedad de la ley estatal. No me importa repetir: la posición de la ley autonómica en nuestro ordenamiento depende de la concepción que se tenga del principio de competencia.
Las páginas que siguen no tienen como pretensión abordar exhaustivamente el estudio de la ley autonómica, claro está. Ello no podría hacerse en un trabajo de estas dimensiones. Sólo se proponen exponer algunos de sus problemas. Y me parece que una buena forma de hacerlo es entrando en diálogo con una monografía que, ella sí, ha tratado con amplitud y rigor de la ley autonómica. Me refiero a un libro que publicó hace poco el profesor JIMÉNEZ ASENSIO.
Para nuestro Derecho Constitucional o incluso más generalmente para nuestro Derecho Público hacía mucha falta un libro como éste. A la ley auto-Page 25nómica se han dedicado muchas páginas en trabajos generales sobre la ley o sobre el Estado autonómico, pero carecíamos, hasta hace poco, de una buena monografía como la que, por fortuna, nos ha proporcionado Rafael JIMÉNEZ ASENSIO1.
Mi juicio sobre esta obra, que ya adelanto, es que se trata de un excelente libro, que destaca con brillo en el conjunto de la producción doctrinal española. No sólo porque se estudia de manera muy completa el significado de la ley autonómica, con buen dominio de los dos ámbitos en que esa norma se inserta, las fuentes del Derecho y el Estado autonómico, sino, sobre todo, porque no se rehuyen los problemas que esa ley plantea y se toma partido respecto de cada uno de ellos. El profesor JIMÉNEZ ASENSIO no duda nunca en exponer su propio criterio, siempre razonado y previa exposición con rigor de la diversidad de tesis solventes sobre cada punto en discusión. De todos modos, esas y otras virtudes del libro no deben extrañar a nadie en nuestro medio académico, puesto que es bien conocida la rigurosa trayectoria que JIMÉNEZ ASENSIO ha seguido a lo largo de su amplia y valiosa actividad docente e investigadora. Su obra habla por sí sola y no precisa de más avales.
Frente a tantos trabajos meramente descriptivos y repletos sólo de ideas ajenas, frente a tantos libros, en fin, de los que puede perfectamente prescindirse, éste que comento enriquece de verdad la bibliografía sobre la materia. Utiliza con rigor las aportaciones de otros autores así como la jurisprudencia constitucional, siempre con espíritu crítico, y acaba dando su propia opinión. Que se esté o no plenamente de acuerdo con sus tesis es lo de menos, yo mismo disiento de algunas de ellas, como diré más adelante, pero lo importante es que las fundamenta con argumentos bien razonados. Con este libro, por ello, se puede discutir, ya que suscita la posibilidad de entablar un auténtico, y por los mismo respetuoso, diálogo.
La obra se articula en cuatro capítulos. El primero, de contenido introductorio, está dedicado a «plantear» y «encuadrar» (son palabras del autor) el problema de la ley autonómica. Aquí expone las ideas básicas que después va a desarrollar a lo largo del libro: «la (relativa) equiparación formal» entre ley autonómica y ley estatal y «la (acusada) diferenciación material» entre ambos tipos de ley. Con buen criterio insiste en que la ley autonómica no puede comprenderse sólo desde el punto de vista formal, sino que es necesario hacerlo Page 26 atendiendo también a su dimensión material. No puedo más que mostrar mi acuerdo con ese planteamiento. También la ley estatal debe examinarse desde ambas perspectivas. Pero, a mi juicio, tales componentes no juegan idéntico papel en ambos tipos de leyes. La dimensión material incide más en la ley autonómica que en la ley estatal, porque la «posición» competencial no es la misma en una y otra. Y en este punto mi opinión no coincide exactamente con la del autor. JIMÉNEZ ASENSIO critica lo que él considera una defectuosa construcción realizada por la jurisprudencia constitucional y parte de la doctrina: la «fragilidad» material de la ley autonómica frente a la ley estatal al quedar la primera muy supeditada en su contenido a lo decidido por la segunda.
En este capítulo introductorio y después, sobre todo, en el tercero, insistirá en que ese entendimiento de la ley autonómica debe cambiarse para lograr la equiparación material entre uno y otro tipo de ley. Su argumentación se sustenta, o al menos así yo lo he interpretado, en la identidad de la dimensión material de las dos leyes, dado que, para él, las competencias del legislador estatal y del legislador autonómico son, igualmente, de estricta atribución. Lo que le conducirá a decir, mucho más adelante (p. 314), al tratar de la cláusula de prevalencia, que «en nuestro modelo de distribución de competencias no es posible la concurrencia de dos normas válidas sobre un mismo supuesto material, salvo que pretendamos forzar hasta lo indecible el sistema de reparto de competencias».
Sobre la prevalencia volveré después, pero ahora sólo he querido mostrar un entendimiento de nuestro Estado autonómico y de nuestro sistema de fuentes del Derecho que no comparto en ese punto: la estricta equiparación entre las competencias del Estado y las de las Comunidades Autónomas. Me parece que en nuestro sistema constitucional (y en el de cualquier otro de Estado compuesto) es muy difícil admitir esa plena equiparación. De un lado porque el principio de competencia (frente a lo sostenido por Kelsen y aceptado, creo, por JIMÉNEZ ASENSIO) me parece que no es capaz, por sí solo, de articular perfectamente la distribución territorial del poder y ofrecer la solución de todos los conflictos que en un ordenamiento territorialmente complejo se presentan. De otro lado, porque incluso desde la óptica del principio de competencia no son, a mi juicio, de igual peso las del Estado y las de las Comunidades Autónomas. Aquél, a diferencia de éstas, tiene a su favor (y creo que no podría ser de otra manera para garantizar la unidad y por ello integración del ordenamiento global) unos títulos generales de atribución competencial (arts. 149.1.1ª y 13ª CE, entre otros) que vienen a limitar, con mayor extensión e intensidad, la competencia de las Comunidades Autónomas que a la recíproca, esto es, que la limitación que también suponen para el Estado los tí-Page 27tulos competenciales que las Comunidades tienen atribuidos por sus respectivos Estatutos. Y ello aunque se sostenga, como lo hace el autor, con lo que estoy de acuerdo, un entendimiento funcional y no sólo material de las competencias exclusivas.
Pero dejemos por ahora el problema de la diferenciación material para tratar del de la diferenciación formal, ya apuntado en este primer capítulo y que se...
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